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Der Autor ist ehemaliger Vorsitzender der US Federal Deposit Insurance Corporation und leitender Berater des Systemic Risk Council
Aufmerksame Käufer unterscheiden zwischen bestem Preis und bestem Preis-Leistungs-Verhältnis. Wir kaufen häufig in Geschäften vor Ort ein, weil wir uns der sozialen Kosten bewusst sind, die entstehen, wenn wir die großen Ketten übernehmen, auch wenn diese günstigere Preise anbieten. Es entstehen auch soziale Kosten, wenn die Federal Deposit Insurance Corporation per Gesetz dazu gezwungen ist, insolvente Banken an mehrere Billionen Dollar schwere Megabanken zu verkaufen, die einen besseren Preis bieten können als kleinere Bieter. Diese Banken sind in unserem Bankensystem bereits zu dominant. Wir sollten versuchen, sie nicht größer zu machen.
Seit 1991 unterzieht das Bundesgesetz die FDIC einem „Least-Cost-Test“. Dies erfordert, dass sie insolvente Banken auf eine Weise behandelt oder „abwickelt“, die für den Einlagensicherungsfonds der FDIC die geringsten Kosten verursacht, außer in Ausnahmefällen. Dafür gibt es triftige Gründe. Der Schutz der Ressourcen des Einlagensicherungsfonds ist wichtig für das Vertrauen der Einleger. Die Minimierung von Verlusten verringert das Risiko, dass gesunde Banken mehr zahlen müssen, um den DIF wieder aufzufüllen. Der Test erfordert außerdem, dass Aktionäre, Anleihegläubiger und nicht versicherte Einleger Verluste vor der FDIC absorbieren, was zur Marktdisziplin beiträgt.
Allerdings kann der Test auch zu einer erhöhten Marktkonzentration führen. Wenn eine Bank ausfällt, muss die FDIC nach dem Mindestkostenstandard die Bank unabhängig von den Auswirkungen auf den Wettbewerb an den Meistbietenden verkaufen. Aufgrund ihrer großen finanziellen Mittel und ihres privilegierten Status als „too big to fail“ haben die größten Banken im Bieterverfahren inhärente Vorteile. Dies geschah, als die FDIC letztes Jahr First Republic versteigerte, kaum mehr als einen Monat nach dem Zusammenbruch der Silicon Valley Bank. Die nach Vermögenswerten größte US-Bank, JPMorgan Chase, konnte kleinere Bewerber überbieten.
Sicherlich kann es Fälle geben, in denen ein Verkauf an eine Megabank sowohl die finanziellen als auch die sozialen Kosten minimiert. Als ich während der Finanzkrise Vorsitzender der FDIC war, verkauften wir den gescheiterten Hypothekengeber Washington Mutual an JPMorgan. Es war unser einziger Bieter und bereit, WaMu sofort zu übernehmen. Inmitten der damaligen Turbulenzen vermied die Transaktion Störungen für die Kunden von WaMu und beruhigte die Märkte. Der Servicebereich von JPMorgan überschnitt sich nicht mit dem von WaMu, sodass kein Konkurrent ausgeschaltet wurde. Schließlich entstanden dem DIF keine Kosten. Tatsächlich zahlte JPMorgan fast 2 Milliarden US-Dollar für die Bank. Wenn wir es liquidiert hätten, hätten die Kosten laut FDIC-Generalinspekteur über 40 Milliarden US-Dollar betragen.
Die WaMu-Transaktion zeigt, warum die größten Banken nicht vollständig von der Ausschreibung ausgeschlossen werden sollten. Wenn es jedoch andere, glaubwürdige Bieter gibt, sollte die FDIC über eine gewisse Flexibilität verfügen, um der Branchenkonzentration Rechnung zu tragen.
Es ist unwahrscheinlich, dass unser zutiefst gespaltener Kongress rechtzeitig handeln könnte, um der FDIC solche Flexibilität zu geben. Es gibt jedoch einen anderen Weg. Bevor eine Bank am Bieterverfahren teilnehmen kann, muss sie von ihrer primären Bundesregulierungsbehörde genehmigt werden. Für die größten Banken ist diese Aufsichtsbehörde das Office of the Comptroller of the Currency (OCC). Gemäß dem Bank Merger Act und seinen eigenen Richtlinien muss das OCC die Auswirkungen einer geplanten Transaktion auf den Wettbewerb prüfen, bevor es einer Bank die Abgabe eines Angebots genehmigt. Unter Nutzung dieser Befugnis sollte das OCC mit der FDIC zusammenarbeiten, um Megabanken die Genehmigung zu verweigern, wenn die FDIC der Ansicht ist, dass es genügend wettbewerbsfähige Angebote von kleineren Instituten geben wird. Es gibt viele stabile, etablierte und gut geführte Regionalbanken, die sich gut als Käufer gescheiterter Mitbewerber eignen würden.
Regionalbanken sind für ein wettbewerbsfähiges Bankensystem, insbesondere für mittelständische Geschäftskunden, von entscheidender Bedeutung. Leider besteht die Gefahr, dass wir in ein „Hantel“-Bankensystem übergehen, mit Megabanken am einen Ende und kleinen Gemeinschaftsbanken am anderen Ende. Während Gemeinschaftsbanken größtenteils auf durch die FDIC versicherte Einlagen angewiesen sind, verfügen die Geschäftskunden regionaler Banken über erhebliche Mengen nicht versicherter Einlagen. In turbulenten Zeiten fließen diese jedoch tendenziell an die Megabanken. Der Kongress könnte dies verhindern, indem er die Notfallbefugnis der FDIC wieder einführt, um vorübergehend Konten für Großgeschäftstransaktionen zu garantieren, wie wir es während der Finanzkrise getan haben. Aber das ist ihr nicht gelungen.
Angesichts der zunehmenden Not auf den Gewerbeimmobilienmärkten werden in den nächsten Jahren wahrscheinlich noch mehr Banken scheitern. In einem System von über 4.500 Banken machen die Top 10 bereits 60 Prozent aller Branchenvermögen aus. Die sechs größten halten die Hälfte. Wenn regionale Banken anfällig für den Ansturm unbesicherter Einlagen werden und Megabanken gleichzeitig die Möglichkeit haben, insolvente Banken aufzukaufen, wird das System stärker konzentriert sein als je zuvor. Die Regulierungsbehörden sollten alle verfügbaren Befugnisse nutzen, um dies zu verhindern.