Nachdem die G7-Verbündeten Russland nach der umfassenden Invasion der Ukraine mit einer beispiellosen Reihe von Sanktionen belegt haben, erwägen sie einen noch drastischeren Schritt: das Geld Moskaus auszugeben.
Westliche Nationen, darunter auch die USA, suchen nach Möglichkeiten, die Beschlagnahme russischer Zentralbankvermögenswerte, die im Finanzsystem eingefroren sind, und deren Verwendung zur Finanzierung Kiews zu rechtfertigen.
Die Idee hat in den letzten Wochen an Bedeutung gewonnen, da die USA und die EU darum kämpfen, die politische Zustimmung für neue Finanzierungspakete für die Ukraine im Wert von mehreren zehn Milliarden Dollar zu erhalten.
Doch Rechtsexperten warnen, dass dies eine dramatische Abweichung von der üblichen Praxis darstellen und rechtliche und wirtschaftliche Risiken mit sich bringen würde. Auch unter den Alliierten ist es höchst umstritten.
Wo befinden sich die eingefrorenen Vermögenswerte?
Laut einem Dokument der Europäischen Kommission, das der Financial Times vorliegt, wurden im vergangenen Jahr rund 260 Milliarden Euro an Vermögenswerten der Moskauer Zentralbank in den G7-Ländern, der EU und Australien immobilisiert.
Der Großteil davon – rund 210 Milliarden Euro – wird in der EU gehalten, darunter Bargeld und Staatsanleihen, die auf Euro, Dollar und andere Währungen lauten. Im Vergleich dazu haben die USA nur einen kleinen Teil des russischen Staatsvermögens eingefroren: etwa 5 Milliarden US-Dollar, wie aus über die G7-Gespräche informierten Personen hervorgeht.
Innerhalb Europas wird der Großteil der Vermögenswerte – etwa 191 Milliarden Euro – bei Euroclear gehalten, einem Zentralverwahrer für Wertpapiere mit Sitz in Belgien. Nach Angaben des französischen Finanzministeriums hat Frankreich den zweitgrößten Betrag immobilisiert, etwa 19 Milliarden Euro. Andere Bestände sind weitaus kleiner, wobei Deutschland nach Angaben von Personen, die über die Zahlen informiert wurden, etwa 210 Mio. Euro hält.
Was fordern die USA?
Washington hat die Beschlagnahmung der eingefrorenen Vermögenswerte nicht öffentlich unterstützt, sich aber privat dafür eingesetzt. In einem kürzlich von US-Beamten verfassten G7-Diskussionspapier wurde dies als „eine nach internationalem Recht zulässige Gegenmaßnahme“ beschrieben, die „Russland dazu bewegen würde, seine Aggression zu beenden“.
Dem Papier zufolge würde ein solcher Schritt als legitime Reaktion auf die illegale Invasion Russlands in der Ukraine angesehen, wenn er von Staaten umgesetzt würde, die von seiner Aggression „geschädigt“ und „besonders betroffen“ seien. Dazu könnten Verbündete der Ukraine gehören, die ihre Wirtschaft und ihr Militär während des Krieges finanziert haben.
Die US-Beamten schlugen vor, die beschlagnahmten Vermögenswerte in Tranchen an die Ukraine auszuzahlen, beispielsweise über die Weltbank oder die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung. Dies wird als „Vorschuss“ auf die Entschädigung an die Ukraine gewertet, die Russland letztlich nach internationalem Recht für seine Aggression zahlen müsste.
Was sind die rechtlichen Gründe dafür?
Die Idee, russisches Staatsvermögen zu beschlagnahmen, ist rechtlich problematisch. Die Vermögenswerte der Zentralbanken sind durch das Völkergewohnheitsrecht geschützt; Handlungen, die diesen Grundsatz in Frage zu stellen scheinen, hätten tiefgreifende Auswirkungen auf das Finanzsystem.
Befürworter argumentieren jedoch, dass eine solche Beschlagnahmung in diesem Fall völkerrechtlich als gerechtfertigtes Mittel gerechtfertigt werden kann, um Russland dazu zu drängen, die Ukraine für Kriegsschäden zu entschädigen.
Philip Zelikow, ein ehemaliger hochrangiger US-Diplomat, jetzt an der Stanford University, hat die international verhängte Entschädigung nach der irakischen Invasion in Kuwait im Jahr 1990 als Präzedenzfall angeführt.
„Das stellt eine enorme Chance dar“, sagte er. „Wir haben fast zwei Jahre damit verbracht, uns durch das juristische Dickicht zu wühlen, und können nun damit beginnen, über die möglichen Möglichkeiten nachzudenken. Wenn das funktioniert, wäre das Geld, um das es geht – 300 Milliarden US-Dollar – für die Ukraine von entscheidender Bedeutung.“
Diese Auslegung des Gesetzes ist jedoch umstritten. Ingrid Brunk, Professorin für internationales Recht an der Vanderbilt Law School, argumentiert, dass Gegenmaßnahmen keine Methode zur Erlangung einer Entschädigung seien, sondern vielmehr dazu dienten, einen unrechtmäßigen Staat dazu zu drängen, seinen Verpflichtungen nachzukommen.
Sie sagte der FT, die Idee sei „unklug“ und fügte hinzu: „Viele Länder wurden durch viele Dinge geschädigt, die gegen das Völkerrecht verstießen, ohne dass ein Vorschlag gemacht wurde, dass wir Devisenreserven beschlagnahmen.“ Dies sind die heiligsten Vermögenswerte im globalen Finanzsystem.“
Der Schritt würde wahrscheinlich auch in vielen Ländern, die ihn umsetzen wollen, nationale Gesetze erfordern, fügte sie hinzu, obwohl sich dies als weniger gewaltiges Hindernis erweisen könnte.
Was sind die finanziellen Konsequenzen?
Gegner befürchten, dass ein solcher Schritt der internationalen, auf Regeln basierenden Ordnung schaden und das Vertrauen untergraben würde, das Länder entgegenbringen, wenn sie Reserven bei anderen Nationen anlegen.
Letzteres Argument findet bei einigen EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Zentralbank großen Anklang. Die Beschlagnahmung russischer Vermögenswerte würde für einige eine Grenze überschreiten und Ländern wie China oder Saudi-Arabien den Eindruck vermitteln, dass in Euro oder Dollar verwahrte staatliche Vermögenswerte möglicherweise nicht immer sicher sind.
Die EZB warnte die Mitgliedstaaten Anfang des Jahres vor der Gefahr, die „rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen“ zu untergraben, auf denen die internationale Rolle des Euro beruht. „Die Auswirkungen könnten erheblich sein“, hieß es in einer internen EU-Mitteilung. Es warnte die Union vor den Risiken eines alleinigen Vorgehens und empfahl, Maßnahmen im Rahmen einer breiten internationalen Koalition zu ergreifen.
Ein EU-Diplomat sagte: „Alle großen auf Euro lautenden Volkswirtschaften gehen diesbezüglich sehr vorsichtig vor, wegen der möglichen Auswirkungen auf den Euro und auf ausländische Investitionen und die Abwicklung in Euro.“
Befürworter dieser Idee halten diese Sorgen jedoch für übertrieben. Lord David Cameron, der britische Außenminister, bestritt letzte Woche, dass es einen „abschreckenden Effekt“ auf ausländische Investitionen geben würde. Die betroffenen Anleger wären bereits „ziemlich beruhigt“, weil ihre Vermögenswerte eingefroren worden seien, sagte er.
Wie stehen die Europäer zu diesen Argumenten?
Beamte streben einen Konsens unter den G7-Ländern zur Beschlagnahme der Vermögenswerte an, doch Frankreich, Deutschland und Italien bleiben äußerst vorsichtig.
Europäische Beamte befürchten mögliche Vergeltungsmaßnahmen, wenn die staatliche Immunität untergraben wird. Einer stellte fest, dass die USA im Vergleich dazu nur einen sehr geringen Betrag an Vermögenswerten der russischen Zentralbank halten. „Aus EU-Sicht haben wir viel mehr zu verlieren“, sagte der EU-Beamte.
Die Möglichkeiten Russlands, gerichtlich dagegen vorzugehen, sind begrenzt. „Russland wird jedoch andere Wege finden, sich zu revanchieren.“ . . Das würde bedeuten, dass den Unternehmen in Russland noch mehr Schaden zugefügt würde und möglicherweise weitere Schäden entstehen würden“, sagte Armin Steinbach, Professor für Recht und Wirtschaft an der HEC Paris.
Steinbach weist auch darauf hin, dass die Souveränitätsimmunität in beide Richtungen wirkt. „Deutschland ist in einigen Ländern immer noch Ziel von Kriegsschäden.“ . .[going back to]der Zweite Weltkrieg“, bemerkte er.
Was plant Europa stattdessen?
Anstatt die Vermögenswerte selbst zu beschlagnahmen, arbeitet die EU an einem Plan, um außerordentliche Gewinne abzuschöpfen, die Euroclear durch den Besitz russischer Vermögenswerte erzielt. Der belgische Zentralverwahrer verdiente im vergangenen Jahr rund 3 Milliarden Euro durch die Reinvestition von Barmitteln aus fälligen Wertpapieren, die nicht an Russland ausgezahlt werden können.
Diese Vorschläge erwiesen sich jedoch als umstritten, und einige Länder befürchteten die Auswirkungen selbst dieses begrenzteren Schritts. Beamte haben eingeräumt, dass die Live-Diskussion innerhalb der G7 dazu beitragen könnte, die EU-Vorschläge voranzutreiben.
Zusätzliche Berichterstattung von Paola Tamma in Brüssel, James Politi in Washington, Martin Arnold in Frankfurt und Richard Milne in Oslo