Am Donnerstag wird ein Ausschuss lang erwartete Ratschläge zur Wiederbelebung des ins Stocken geratenen Behindertensystems vorlegen. Die Geschichte zeigt, dass fast jede Lösung irgendwann zu neuen Problemen führen wird.
Monatelange Wartezeiten für medizinische Gutachter, ein System, das selbst Experten kaum verstehen und Zehntausende Menschen, für die die (strikten) Regeln hart und ungerecht sind: Das Behindertensystem steckt auf allen Seiten fest. Im Laufe der Jahre wurde so viel getan, dass das System zu einem unentwirrbaren Gewirr geworden ist.
Fast alle sind sich einig, dass eine umfassende Wartung oder möglicherweise sogar eine Komplettsanierung notwendig ist. Vor mehr als einem Jahr wurde daher ein Ausschuss unter der Leitung des ehemaligen PvdA-Abgeordneten Roos Vermeij damit beauftragt, das Wirrwarr zu entwirren und konkrete Lösungen zu finden.
Im Oktober schloss das Komitee den ersten Teil des Auftrags ab und erstellte eine Problemanalyse, die das pessimistische Bild erneut bestätigte. Es gab sogar „viel mehr“ Engpässe als erwartet. Am Donnerstag folgt der lang erwartete zweite Teil und das Komitee muss einen Vorschlag zur Wende vorlegen. Dabei werden die Mitglieder zweifellos auch in die Vergangenheit blicken. Denn Probleme mit dem System sind alles andere als neu.
„Die Niederlande sind krank“
Berühmt sind die Worte des damaligen Premierministers Ruud Lubbers aus dem Jahr 1990, als auch das Behindertensystem zusammenbrach. „Die Niederlande sind krank“, sagte er über den rasanten Anstieg der Zahl der Menschen, die Leistungen aus dem Invalidenversicherungsgesetz (WAO), dem Vorgänger des aktuellen Systems, beziehen. Mittlerweile näherte sich die Zahl der 1-Millionen-Grenze – sollte sie darüber hinausgehen, sagte Lubbers, er werde zurücktreten.
Im Jahr 1967, als der Grundstein für das System gelegt wurde, gab es diese Probleme noch nicht. Die WAO konnte buchstäblich mit Applaus im Senat rechnen. Die „ungewöhnliche Hommage“ bewegte den damaligen Sozialminister Gerard Veldkamp, schrieb er in seinen Memoiren. Ein Berater Veldkamps meinte später, das Gesetz solle „das schönste in ganz Europa und sogar der Welt“ sein.
Das Gesetz war daher dringend notwendig. Behinderte erhielten nur geringe Leistungen. Viele hatten darauf gar keinen Anspruch, weil sie außerberuflich arbeitsunfähig geworden waren. Deshalb hat sich Veldkamp eine Sozialleistung in Höhe von 80 Prozent des zuletzt verdienten Lohns ausgedacht. Es spielte auch keine Rolle mehr, was jemanden handlungsunfähig machte. Veldkamp rechnete damit, dass maximal 200.000 Menschen die WAO nutzen würden.
Doch in den folgenden Jahren stieg diese Zahl rapide an. Anfang der 1980er Jahre lag die Zahl der WAO-Empfänger bereits bei 600.000. Forscher fanden heraus, dass das Gesetz zu einem „Gefäß versteckter Arbeitslosigkeit“ geworden war. Arbeitgeber könnten in wirtschaftlich schwierigen Zeiten ihre entlassenen, oft älteren Mitarbeiter beschäftigen.
Die Vorteile begannen, den Staatshaushalt zunehmend zu belasten. Nach jahrelangen politischen Diskussionen legte das Kabinett Lubbers II 1987 eine Revision vor. Beispielsweise wurde die Leistung von 80 auf 70 Prozent gekürzt. Aber es stellte sich heraus, dass es nicht reichte. Die Zahl der Menschen, die in der WAO landeten, stieg in den folgenden Jahren nur noch weiter an.
Nach Lubbers‘ mahnenden Worten im Jahr 1990 kam wieder Bewegung in die Sache. Ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss hat das System unter die Lupe genommen und ein hartes Urteil gefällt. Es wurden Anpassungen vorgenommen, beispielsweise eine obligatorische erneute Inspektion. Dies schien zunächst erfolgreich zu sein: Die Zahl der behinderten Menschen ging zurück. Doch die Euphorie war nur von kurzer Dauer. Die Verfeinerungen konnten nicht verhindern, dass bei der Umsetzung etwas schief ging: Die Behindertenbeurteilungen waren unzureichend und die Zahl der Personen, die WAO erhielten, stieg in den letzten Jahren des Jahrtausends erneut an.
Zurück zum Kern
Im Jahr 2001, als es bereits 950.000 behinderte Menschen gab, wurde ein Ausschuss unter der Leitung des späteren Ministers Piet Hein Donner beauftragt, sich mit einer Reform des Systems zu befassen.
Er hat nicht die halbe Arbeit geleistet. Donner urteilte äußerst hart über die WAO, die seiner Meinung nach „zu Missbrauch einlud“, weil sie viel zu weit gefasst sei. Dazu gehörten auch Menschen, die nur teilweise behindert waren. „Stilles Sitzen wird mit einem Vorteil belohnt“, sagt Donner.
Laut Donner hätten nur Menschen Anspruch auf WAO-Leistungen, die keine Chance auf Arbeit hätten. Wer nur teilweise arbeitsunfähig war, musste innerhalb von zwei Jahren wieder arbeiten. Wer dazu nicht in der Lage ist, soll nicht im Invaliditätssystem landen, sondern im Arbeitslosengeld oder in der Sozialhilfe.
Obwohl weitreichend und weitreichend, sahen Freund und Feind in dem Rat einen großen Vorteil: Er brachte die Diskussion über Behinderung auf den Kern zurück. Schließlich war die Bedeutung klar und einfach. Wer noch arbeitsfähig war, musste laut Donner irgendwann arbeiten.
Nach einer langen Diskussion zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften wurde schließlich eine Einigung erzielt, bei der den Ratschlägen weitgehend gefolgt wurde. Im Jahr 2005 trat das neue Work and Income (Capacity for Work) Act (WIA) in Kraft, das noch immer in Kraft ist. Das Gesetz sieht zwei Leistungen vor. Eine für vollständig behinderte Menschen, die IVA, und eine für teilweise behinderte Menschen, die sich möglicherweise noch erholen, die WGA.
Die Reformen zeigten Wirkung. Der Zustrom in das Behindertensystem ging deutlich zurück. In der Problemanalyse im Oktober stellte der aktuelle Ausschuss fest, dass die Zahlen an sich gut aussähen: Die Zahl der behinderten Menschen sei in den letzten fünfzehn Jahren von 12 Prozent der Erwerbsbevölkerung auf rund 7 Prozent gesunken.
Neue Probleme
Die Probleme, mit denen sich der aktuelle Ausschuss befassen muss, haben daher wenig Ähnlichkeit mit den Problemen, mit denen Donner konfrontiert war. Tatsächlich besteht eines der Probleme jetzt nicht so sehr darin, dass zu viele Menschen behindert sind, sondern vielmehr darin, dass Menschen außen vor bleiben oder sich nicht mehr im System zurechtfinden.
Und dieses Problem hat seinen Ursprung in der Bewegung, die auf Donners Rat hin ins Leben gerufen wurde. Das eingeführte neue Gesetz hat den Nebeneffekt, dass Gruppen ausgeschlossen werden. Wer beispielsweise aufgrund einer Erwerbsunfähigkeit 35 Prozent oder weniger Einkommen verliert, hat keinen Anspruch auf Leistungen. Die Idee war, dass diese Menschen eine geeignete Arbeit finden würden, doch in der Praxis erweist sich dies oft als unmöglich, weshalb sie oft Sozialhilfe beziehen.
Und dann gibt es noch andere Ungerechtigkeiten. Da die Leistungen vom Prozentsatz des Einkommensverlusts abhängen, sind hohe Einkommen gegenüber niedrigen im Vorteil. Denn Menschen mit hochqualifizierter, spezialisierter Arbeit haben oft einen hohen „Lohnausfall“, wenn sie für die eigene Arbeit nicht mehr in Frage kommen – sondern nur noch für andere, einfachere Arbeiten. Daher kann es vorkommen, dass von zwei Menschen mit derselben Krankheit einer eine Leistung erhält und der andere nicht, weil der Lohnausfall geringer ausfällt, weil der Lohn schon von vornherein niedriger war.
In seiner Problemanalyse vom Oktober betont der aktuelle Ausschuss auch die Situation junger Menschen mit Behinderungen, für die die Regelungen erheblich vereinfacht wurden. Anspruch auf eine sogenannte Wajong-Leistung haben sie nur, wenn sie vollständig und dauerhaft arbeitsunfähig sind – alle anderen erhalten Arbeitslosenhilfe. Es wird geschätzt, dass viele Zehntausende Menschen Schwierigkeiten haben, eine geeignete Arbeit zu finden, was dazu führt, dass sie auf die Familie angewiesen sind oder sogar in die Kriminalität geraten.
Der derzeitige Ausschuss wird einen Weg finden müssen, diese Härte aus dem System zu nehmen und gleichzeitig zu verhindern, dass der Zustrom behinderter Menschen erneut enorm zunimmt. Schließlich könnte eine umfassendere Definition von Behinderung dazu führen, dass das System wieder zu einem „Gefäß versteckter Arbeitslosigkeit“ wird, wie in den Lubbers-Jahren.
Nicht umsonst schrieb der Ausschuss, dass seine größte Herausforderung darin bestehe, „die guten Aspekte des Systems zu bewahren und die problematischen zu verbessern“. „Das aktuelle System war zunächst unbestreitbar eine Verbesserung im Vergleich zu dem System, das wir am Ende des letzten Jahrhunderts hatten.“
Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass sich die Ratschläge nur auf die Feinabstimmung beschränken, da die festgestellten Probleme dafür einfach zu groß sind. Darüber hinaus hat die Manipulation der Vorschriften in den letzten Jahren tatsächlich zu einer erhöhten Komplexität geführt, die der Ausschuss beseitigen möchte.
Wenn Vermeij tatsächlich weitreichende Ratschläge gibt, kann sie in Donners Fußstapfen treten. Doch die Geschichte des Systems zeigt, dass es darauf achten muss, dass seine Lösungen langfristig nicht zu neuen Problemen führen. Nur dann können sie den historischen Kreislauf durchbrechen, in dem das System alle zwanzig Jahre stecken bleibt und wiederbelebt werden muss.