Windfall Taxes: Gute Politik, knifflige Politik

In den letzten neun Monaten ist die Inflation gestiegen, die Aktienkurse sind gefallen und das globale Wachstum ist ins Stocken geraten. Alle scheinen verletzt zu sein – alle außer den Ölgesellschaften.

Während die durch Russlands Invasion in der Ukraine ausgelöste Energiekrise die Kosten für Treibstoff, Strom und Tausende anderer Alltagsgegenstände in die Höhe getrieben hat, sind die Produzenten fossiler Brennstoffe und ihre Aktionäre reicher geworden.

Die Gewinne des größten US-Ölkonzerns ExxonMobil verdreifachten sich im dritten Quartal auf einen Rekordwert von fast 20 Milliarden US-Dollar, was den Jahresgewinn auf mehr als 43 Milliarden US-Dollar brachte. Shell, Europas größtes Unternehmen, hat in diesem Jahr 30 Milliarden Dollar verdient, davon 9,5 Milliarden Dollar in den drei Monaten bis September. BP steuert auf das möglicherweise profitabelste Jahr seiner Geschichte zu.

Als Reaktion darauf drohten oder erließen Politiker von Washington über London bis Mailand die gleiche politische Reaktion: Windfall Taxes.

„Ihre Gewinne sind ein Glücksfall des Krieges – ein Glücksfall aus dem brutalen Konflikt, der die Ukraine verwüstet und zig Millionen Menschen auf der ganzen Welt verletzt“, sagte US-Präsident Joe Biden diese Woche, als er höhere Abgaben für die Produzenten versprach, es sei denn, sie helfen, die USA zu kürzen Benzinpreis.

Als britischer Kanzler sagte Rishi Sunak, es sei „steuerlich verantwortlich“, die „außerordentlichen“ Gewinne der Öl- und Gasproduzenten zu besteuern, als er im Mai eine Abgabe auf Energiegewinne ankündigte. Fünf Monate später erwägt der jetzige Premierminister Sunak, die Abgabe von 25 Prozent auf 30 Prozent zu erhöhen und bis 2028 zu verlängern.

In Europa hat die EU eine „Solidaritätsbeitrags“-Abgabe von mindestens 33 Prozent des „überschüssigen steuerbaren Gewinns“ eingeführt, der von Unternehmen für fossile Brennstoffe erzielt wird. Italien hat außerdem eine Windfall-Steuer von 25 Prozent auf Gewinne von Energieunternehmen eingeführt, während Spanien eine zusätzliche Steuer von 1,2 Prozent auf Verkäufe von Energieunternehmen sowie eine Abgabe von 4,8 Prozent auf Bankgewinne vorgeschlagen hat.

Die Politik der Windfall-Steuern ist einfach: Nur wenige Wähler haben etwas dagegen, dass Unternehmen – insbesondere Ölkonzerne – unter Druck gesetzt werden, nachdem sie in schwierigen Zeiten profitiert haben. Ihre Gestaltung und Umsetzung ist jedoch weniger wichtig, insbesondere wenn Unternehmen globale Gewinne erzielen und Investitionen in neue, grünere Energiequellen erforderlich sind.

Ein wiederkehrendes Thema

Windfall Taxes sind nicht neu. In den ersten Jahren des Ersten Weltkriegs führten mindestens 22 Länder, darunter das Vereinigte Königreich, die USA, Frankreich, Italien und Deutschland, irgendeine Form von Sondersteuern auf „überschüssige“ Unternehmensgewinne ein.

Während des Zweiten Weltkriegs generierte eine übermäßige Gewinnsteuer in den USA 1943 22 Prozent der staatlichen Steuereinnahmen, was 2,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts entspricht, so die IWF.

In der Energiebranche sind die Bemühungen der Regierungen, in Zeiten hoher Preise größere Steuereinnahmen zu erzielen, ein wiederkehrendes Thema. Viele Erzeugerländer wie Australien, Nigeria und Brasilien haben Steuerregelungen, die einen Mechanismus beinhalten, der sicherstellt, dass der Staat profitiert, wenn die Preise steigen.

Im Vereinigten Königreich, das eher Gewinne als Produktionen besteuert, hat das Finanzministerium den Steuersatz in den letzten 50 Jahren regelmäßig in Abhängigkeit vom Ölpreis angepasst, erklärt Graham Kellas, Leiter der Fiskalpolitikforschung bei der Energieberatung Wood Mackenzie.

„Die britische Öl- und Gassteuerpolitik bestand seit ihren Anfängen im Wesentlichen darin, die Preisentwicklung im Auge zu behalten und die Steuersätze anzupassen, wenn Sie das Gefühl haben, dass sich das Preisniveau verändert hat“, sagt er.

Zuletzt erhöhte der damalige Bundeskanzler George Osborne im Jahr 2011 den von Öl- und Gasproduzenten gezahlten zusätzlichen Steuersatz von 20 Prozent auf 32 Prozent, nachdem die Ölpreise in die Höhe geschnellt waren. Zwischen 2014 und 2016 wurde er dann aufgrund fallender Preise auf 10 Prozent gesenkt.

Die Besteuerung von Gewinnen statt Produktion ermöglicht es dem Vereinigten Königreich, „später mehr zu nehmen“ und weiterhin Investitionen anzuziehen, aber die „Ad-hoc“-Steuersatzänderungen schaffen auch Unsicherheit, sagt Kellas.

Bisher hatte die Energiegewinnabgabe im Vereinigten Königreich gemischte Auswirkungen. Diese Woche gab BP, der drittgrößte Öl- und Gasproduzent in der Nordsee, bekannt, dass sein britisches Geschäft im Jahr 2022 voraussichtlich etwa 2,5 Milliarden US-Dollar an Steuern zahlen wird, einschließlich etwa 800 Millionen US-Dollar im Rahmen der neuen Abgabe.

Das von Private Equity unterstützte Unternehmen Harbour Energy, der größte britische Produzent, erwartet, in diesem Jahr 900 Millionen US-Dollar an britischen Steuern zu zahlen, einschließlich 400 Millionen US-Dollar im Rahmen der Abgabe.

Im Gegensatz dazu hat Shell, das wie BP in Großbritannien täglich etwa 120.000 Barrel Öläquivalent produziert, dieses Jahr überhaupt keine britischen Steuern gezahlt. Investitionen in neue Produktion und Kosten im Zusammenhang mit der Stilllegung alter Felder haben alle britischen Gewinne zunichte gemacht, hieß es. Tatsächlich hat Shell seit 2017 keine Steuern auf seine britische Öl- und Gasförderung gezahlt.

Der scheidende Vorstandsvorsitzende Ben van Beurden ist sich vielleicht der schlechten Aussichten bewusst, in Großbritannien keine Steuern zu zahlen, während er Milliarden von Dollar an Rekordgewinnen an die Aktionäre zurückgibt, und hat erklärt, sein Unternehmen mit Hauptsitz in Großbritannien sei bereit, mehr zu zahlen.

„[Governments] Unternehmen wie uns, die von der Volatilität und den Preisen, die wir sehen, profitieren, um die Programme zu finanzieren, die sie einführen“, sagte van Beurden letzte Woche, nachdem Shell den zweithöchsten Quartalsgewinn in seiner Geschichte gemeldet hatte. “Ich denke, wir müssen es akzeptieren und wir müssen es annehmen.”

Diese Ansicht wird jedoch branchenweit nicht geteilt. Während Shell weltweit Gewinne erwirtschaftet, sind viele der Produzenten in der Nordsee stärker von ihren britischen Einnahmen abhängig.

„Es werden nicht die Ölkonzerne sein, die die Hauptlast der Auswirkungen unvorhersehbarer Windfall-Steuern tragen werden“, sagt Iain Pyle, Investment Director beim britischen Vermögensverwalter Abrdn, einem Top-10-Aktionär des Nordsee-Gaskonzerns Serica Energy.

„Stattdessen werden kleinere einheimische Produzenten sowie lokale Dienstleistungsunternehmen und private Auftragnehmer belastet“, sagt er. „Diese Unternehmen und ihre Lieferketten sind weniger in der Lage, fünf Jahre hoher Besteuerung standzuhalten und können nicht einfach umziehen.“

Sam Laidlaw, Gründer und Vorstandsvorsitzender von Neptune Energy, das etwa 12 Prozent seines Öls und Gases in Großbritannien produziert, sagt, die Einführung höherer Steuern sei in Ordnung, wenn klar sei, warum und wie lange sie eingeführt würden.

Der „Solidaritätsbeitrag“ der EU werde nur für Gewinne in den Jahren 2022 oder 2023 gelten, sagt er. Im Gegensatz dazu gilt die britische Energiegewinnabgabe bis Ende 2025 und könnte bis 2028 verlängert werden.

„Wir hatten eine Änderung [in the UK tax regime] bereits in diesem Jahr, das ziemlich kurzfristig mit sehr begrenzter Konsultation eingeführt wurde“, sagt Laidlaw. „Wenn wir weitere Änderungen haben, untergräbt das wirklich die ganze Stabilitätsfrage.“

Was die Regierung will

Seit Beginn der Krise steckt ein Widerspruch im Kern der Herangehensweise vieler westlicher Regierungen an die Industrie für fossile Brennstoffe.

Nachdem der Sektor jahrelang aufgefordert wurde, die Emissionen zu reduzieren, wollen die politischen Entscheidungsträger nun, dass die Unternehmen das Angebot erhöhen, während sie dieselben Führungskräfte nach wie vor dazu drängen, einen langfristigen Übergang zu umweltfreundlicheren Kraftstoffen zu erreichen.

Trotz der Zusage, die Emissionen bis 2050 auf netto Null zu senken, will das Vereinigte Königreich weiterhin Investitionen in die Öl- und Gasförderung fördern, die seiner Meinung nach notwendig sind, damit das Land über ausreichende Energiequellen verfügt, bis es vollständig auf umweltfreundlichere Energieformen umsteigen kann.

Infolgedessen beinhaltet die Energiegewinnabgabe einen großzügigen „Super-Abzug“ für Investitionen in neue Öl- und Gasförderung, der Unternehmen mit einer Steuerersparnis von insgesamt 91 Pence für jeden von ihnen investierten £ 1 belohnt.

Professor Michael Devereux vom Centre for Business Taxation der Universität Oxford sagt, dass dies tatsächlich eine Subvention für Projekte mit fossilen Brennstoffen geschaffen hat, die sonst nicht durchgeführt würden. „Eine Subvention könnte für Investitionen in erneuerbare Energien gerechtfertigt sein, aber es ist viel schwieriger, Investitionen in Öl und Gas zu rechtfertigen“, sagt er.

In den USA hat eine Biden-Regierung, die ursprünglich davon sprach, neue Bohrungen einzudämmen und den Übergang vom Öl zu beschleunigen, dazu übergegangen, Unternehmen zu bestrafen, wenn sie nicht mehr Bohrinseln in Betrieb nehmen. „Wenn sie dies nicht tun, werden sie eine höhere Steuer auf ihre überschüssigen Gewinne zahlen und anderen Beschränkungen ausgesetzt sein“, sagte Biden diese Woche.

Doch die meisten Analysten sehen in der Androhung neuer Bundessteuern auf die Gewinne der US-Ölgesellschaften kaum mehr als Wahlkampfrhetorik vor den Zwischenwahlen nächste Woche.

Wahrscheinlich wäre ein Akt des Kongresses erforderlich, der auf den Widerstand einiger Demokraten im Senat und auf pauschale Opposition der Republikaner stoßen würde, die laut Umfragen nach der Abstimmung am Dienstag mindestens eines der Häuser des Kongresses kontrollieren werden.

Interventionen auf staatlicher Ebene sind plausibler, insbesondere wenn die hohen Preise anhalten, sagt Kevin Book, Geschäftsführer von Clearview Energy Partners, einem Beratungsunternehmen in Washington.

„Hohe Preise machen die Regierungen tendenziell greifbar, und eine Rezession könnte die Finanzen der Bundesstaaten und Kommunen belasten“, sagt er. „In diesem Zusammenhang könnten sogar einige Erzeugerstaaten beginnen, die Gewinne der Industrie ins Auge zu fassen – was möglicherweise zu einem . . . Änderung bestehender Anreize, wenn nicht neue Abgaben.“

Den Windfall säen

Windfall-Steuern sind oft keine garantierten Einnahmequellen. Italiens Abgabe brachte Milliarden weniger ein als erwartet, da viele Energiekonzerne einfach die Zahlung verweigerten und Klage gegen die Regierung erhoben.

Ein Teil der Herausforderung für die Regierungen besteht darin, dass die atemberaubenden Gewinnzahlen von Unternehmen wie BP und Shell, die bei den Wählern die größte Empörung hervorrufen, globale Gewinne sind und der Anteil, der der britischen Steuer unterliegt, viel geringer ist. Die Konvention schreibt vor, dass Länder ausländische Gewinne nicht besteuern, die normalerweise in der Gerichtsbarkeit besteuert werden, in der diese Gewinne erzielt werden.

BP meldete diese Woche einen Quartalsgewinn von 8,2 Milliarden Dollar, aber vielleicht 10 Prozent wurden in Großbritannien erwirtschaftet, sagt Kellas von Wood Mackenzie. (BP schlüsselt wie Shell seine Gewinne nicht geografisch auf.)

Murray Auchincloss, Chief Financial Officer von BP, sagt, dass sich sein Unternehmen seiner Verantwortung gegenüber dem britischen Steuerzahler nicht entzieht, obwohl sich die Menschen in einer „schwierigen Zeit für die Gesellschaft“ „verständlicherweise auf unser globales Profitniveau konzentrieren“.

Er sagt, dass in Großbritannien 2 von 3 Dollar, die das Unternehmen verdient, an die Regierung gehen. Weltweit zahlte BP im dritten Quartal 5 Milliarden US-Dollar an Steuern bei einem durchschnittlichen Steuersatz von 37 Prozent, fügt er hinzu.

Die Belohnungen gehen nicht nur an die Aktionäre, sondern werden in die Energiewende investiert, stellt er fest. BP plant, im nächsten Jahrzehnt 18 Mrd. £ in Großbritannien auszugeben, hauptsächlich in erneuerbare Energien und Technologien wie CO2-Abscheidung und -Speicherung.

„Ich verstehe, dass die Regierungen im Moment eine sehr schwierige Herausforderung haben“, sagt er, „aber wir konzentrieren uns eigentlich nur darauf, zu versuchen, zu investieren und Steuern zu zahlen.“

Angesichts der wachsenden sozialen Kosten der Krise fordern einige jedoch radikalere Lösungen. Dan Neidle, ein ehemaliger Steuerspezialist bei Clifford Chance, der die gemeinnützigen Tax Policy Associates gründete, argumentiert, dass die Besteuerung ausländischer Gewinne zwar normalerweise als „schlechtes Benehmen“ angesehen wird, aber eine einmalige Ausnahme gemacht werden könnte, wenn die inländischen Gewinne von Großbritannien besteuert werden. Energieunternehmen mit Hauptsitz erweist sich als unzureichend.

Es sei machbar, sagt er, „wenn wir glaubhaft sagen, dass es einmalig ist und sich nicht wiederholt“. Das Risiko, dass Unternehmen ihren Hauptsitz verlegen, um Steuern zu vermeiden, wäre geringer als angenommen, argumentiert er und fügt hinzu, dass Doppelbesteuerungsabkommen genutzt werden könnten, um zu verhindern, dass eine Gruppe Steuern auf dieselben Gewinne zweimal zahlt. „Shell schreit danach, stärker besteuert zu werden“, sagt er.

Zusätzliche Berichterstattung von David Sheppard