Die Schulden der lokalen Regierung bedrohen Chinas Wirtschaft

Die Bergregion Guizhou, die einst als eine der ärmsten Provinzen Chinas galt, ist im letzten Jahrzehnt aus einem anderen Grund berühmt geworden: Sie beherbergt einige der höchsten Brücken der Welt.

Von der 565 Meter hohen Duge-Beipan-Flussbrücke, die Guizhou und die Nachbarprovinz Yunnan verbindet, bis zur 332 Meter hohen Pingtang-Brücke, die die Schlucht des Caodu-Flusses überspannt, haben Guizhous Investitionen in die Infrastruktur dazu beigetragen, die Provinz aus der Armut zu befreien und ihr etwas Besonderes zu verleihen Lob von Präsident Xi Jinping.

Aber die Anhöhe war mit hohen Kosten verbunden. Guizhous Schulden beliefen sich Ende 2022 auf insgesamt 1,2 Billionen RMB (165,7 Milliarden US-Dollar). Mit einem Schulden-Bruttoinlandsprodukt-Verhältnis von 62 Prozent ist es eine der am höchsten verschuldeten Provinzen des Landes. Einer Schätzung zufolge könnten es bis zu 137 Prozent sein, wenn man die außerbilanziellen Schulden mit einbezieht.

Die enorme Kreditaufnahme der chinesischen Provinzen, ein Großteil davon über undurchsichtige Finanzierungsinstrumente der Kommunalverwaltungen – Investmentgesellschaften, die im Auftrag der Kommunalverwaltungen Schulden aufnehmen und Infrastruktur aufbauen – ist zu einem riesigen Problem für die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt geworden. Die Spannungen zwischen lokalen und zentralen Regierungen wegen der Schulden nehmen zu, da Peking nach neuen Modellen für regionales Wirtschaftswachstum sucht.

„LGFVs sind ein Erbe des alten Wachstumsmodells der Angebotserweiterung, das auf hohen Investitionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen beruhte“, sagte Chi Lo, leitender Anlagestratege bei BNP Paribas Asset Management in Hongkong. „Chinas Wachstumsstruktur verändert sich derzeit. . . Wenn es sich ändert, sind die alten Finanzierungsinstrumente für die Old Economy veraltet.“

Lokalregierungen, die in der Regel von der Finanzierung aus Peking und den Gewinnen aus Grundstücksverkäufen getragen werden, werden seit langem dazu ermutigt, Kredite aufzunehmen, um die regionale Entwicklung zu finanzieren.

Der erste LGFV wurde um 1998 gegründet, um den Bau einer Autobahn zu finanzieren. Die Praxis gewann an Dynamik, nachdem im Jahr 2009 ein Konjunkturpaket in Höhe von 4 Billionen RMB aufgelegt wurde, das die Provinzen dazu ermutigte, zu investieren und das Wachstum anzukurbeln. Banken betrachteten LGFVs – die implizit von lokalen Regierungen unterstützt wurden – als sichere Kunden, und bis Ende 2022 beliefen sich die offiziellen Schulden der lokalen Regierungen Chinas laut einer Schätzung von Goldman Sachs auf 94 Billionen RMB.

Die Finanzen der Kommunalverwaltungen brachen während der Coronavirus-Pandemie zusammen, was teilweise auf einen Anstieg der öffentlichen Ausgaben im Zusammenhang mit Covid und einen Rückgang der Grundstücksverkäufe zurückzuführen war, auf die sie als Einnahmen angewiesen waren. Da in den Jahren 2023 und 2024 ein gewaltiger Haufen an Onshore-Schuldenrückzahlungen fällig ist, hat sich der Stress für die Kommunalverwaltungen, die bereits mit einer Konjunkturabschwächung zu kämpfen haben, verschärft.

„Die lokale Verschuldung steigt auf sehr unkontrollierbare Weise“, sagte Victor Shih, Professor für chinesische politische Ökonomie an der University of California in San Diego. „Die Abhängigkeit der Kommunalverwaltungen von der Zentralregierung und der Emission von Schuldtiteln wird immer stärker und immer schlimmer.“

Die Beinahe-Zahlung von Guizhous zweitgrößter Stadt Zunyi im Dezember schürte die Besorgnis über eine systemische Finanzkrise und die Hoffnung auf Rettungspakete der Zentralregierung. Zunyi restrukturierte im Januar seinen Kredit in Höhe von 15,6 Milliarden RMB bei Banken, was die Gläubiger schockierte. Die China Securities Regulatory Commission versprach letzte Woche, Ausfälle von LGFV-Anleihen zu verhindern.

Peking hat beschlossen, Beamtenteams der Zentralbank, des Finanzministeriums und der Wertpapieraufsichtsbehörde in mehr als zehn der finanziell schwächsten Provinzen zu entsenden, um deren Bücher zu prüfen und Wege zum Schuldenabbau zu finden. Sie werden die Bilanzen der Regierungen bewerten und entscheiden, wie sich notleidende Vermögenswerte am besten reduzieren und Schulden reduzieren lassen. Wissenschaftler, Experten und andere haben Beamte, darunter Chinas Ministerpräsident Li Qiang, informiert, wie aus den der Financial Times vorliegenden Repräsentationsdokumenten hervorgeht.

Ein Vorschlag besteht darin, einen Teil der geschätzten 59 Billionen RMB in „versteckte Schulden“ umzutauschen – Kredite, die nicht in den Büchern stehen und oft über private Kanäle aufgenommen werden, in offizielle Anleihen der Kommunalverwaltung. Das chinesische Finanzmedium Caixin berichtete am Sonntag, dass bis zu 1,5 Billionen RMB getauscht werden könnten. Aber wie der ehemalige Finanzminister Lou Jiwei wiederholt in öffentlichen Reden argumentierte, würden zu viele dieser Tauschgeschäfte nur die Lösung des Problems verzögern und letztendlich die Verschuldung erhöhen.

Von Experten wird außerdem erwartet, dass sie vorschlagen, die Laufzeit der Kredite an LGFVs auf 25 bis 30 Jahre zu verlängern und die Zinssätze zu senken, um den LGFVs etwas Luft zu geben, um neue Einnahmequellen zu erschließen. Die Kosten würden indirekt von den Banken übernommen. Das Risiko einer solchen Umstrukturierung hat einige Investmentbanken dazu veranlasst, die Ratings staatlicher Banken mit hohem Engagement in LGFVs neu zu bewerten. Laut einer historischen Stresssimulation von Wang Jian, einem Analysten bei Guosen Securities, würden die Gewinne der Geschäftsbanken um 6 Prozent niedriger ausfallen, wenn 10 Prozent ihrer LGFV-Kreditbestände umstrukturiert würden.

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Der einfachste Weg, Schulden abzubauen, wäre der Verkauf von Vermögenswerten. Im Fall von Guizhou schlagen Experten seit Jahren den Verkauf oder die Verpfändung eines Teils seiner Anteile an Kweichow Moutai, dem wertvollsten Spirituosenhersteller der Welt, vor, sagte eine mit den Gesprächen vertraute Person. Doch trotz des Drucks der Zentralregierung zur Entsorgung zeigten sich die Kommunalverwaltungen zurückhaltend.

„Die Zentralregierung geht davon aus, dass das Vermögen mehr als ausreicht, um die Schulden zu begleichen, was bis zu einem gewissen Grad zutrifft“, sagte Ivan Chung, Geschäftsführer von Moody’s Investors Service. „Aber es kommt darauf an, wie schnell diese Vermögenswerte in Bargeld umgewandelt werden können, insbesondere in schwächeren westlichen Provinzen.“

Diese Zurückhaltung deutet auf eine Spannung zwischen lokalen und zentralen Regierungen hinsichtlich der Schuldenproblematik hin.

„Die zugrunde liegende Mentalität [of resistance] ist politisch“, sagte ein hochrangiger Staatsbankier, der sich mit den Schulden der Kommunalverwaltung von Guizhou befasst. „Brücken und Straßen werden als Reaktion auf Forderungen nach Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung gebaut. Aber warum sollten nun die Kommunen die gesamten Kosten im Namen der Zentralregierung tragen?“

In einer an die lokalen Behörden gerichteten Erklärung erklärte das Finanzministerium im Februar: „Wenn es Ihr Baby ist, sollten Sie es selbst halten.“ . . Die Zentralregierung wird nicht aufgeben [you] aus.“

Im Mai erklärte das Finanzamt von Guiyang, der Provinzhauptstadt, in einer Erklärung, es habe „alles Mögliche getan“, um seine Schulden zu begleichen. Die Erklärung wurde später von der Website des Büros entfernt.

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Experten argumentieren, dass die Rolle von LGFVs in der chinesischen Wirtschaft auf lange Sicht grundlegend reformiert werden muss.

In einer Präsentation vor Ministerpräsident Li im Juli sagte Luo Zhiheng, leitender makroökonomischer Analyst bei Yuekai Securities, dass die Kommunalverwaltungen ihre schuldenfinanzierten Ausgaben reduzieren und sich bei Investitionen stärker auf Steuereinnahmen oder Mittel der Zentralregierung verlassen sollten. Dies stünde im Einklang mit Chinas Versuch, „die Grundlage für Steuereinnahmen wieder aufzubauen“, sagte Luo laut einer Kopie der Präsentation, die der Financial Times vorliegt. Andere Experten sagten, dass zu gegebener Zeit höhere Steuern auf Immobilien und persönliches Einkommen eingeführt werden könnten.

Eine andere Lösung besteht darin, der Zentralregierung die Möglichkeit zu geben, mehr Geld aufzubringen. „Die Zentralregierung hat noch Spielraum für Defizite. Aber ich denke, dass es sich bei Ökonomen in China allgemein um die letzte fiskalische ‚Munition‘ handelt, über die die chinesische Regierung verfügt“, sagte Shih.

Die Auswirkungen der Schuldenkrise sind in den von den Kommunen erbrachten Dienstleistungen deutlich sichtbar.

In der nördlichsten Provinz Heilongjiang hatten die Bewohner im Winter Schwierigkeiten, ihre Häuser zu heizen, nachdem die örtlichen Gasversorger die Versorgung eingeschränkt hatten. Die Unternehmen machten mangelnde staatliche Subventionen dafür verantwortlich.

In der Stadt Zhangjiakou in der Provinz Hebei, wo ein Teil der Olympischen Winterspiele 2022 in Peking stattfand, geraten die lokalen Haushalte zunehmend unter Druck.

Ein Beamter in Zhangjiakou, der anonym bleiben wollte, weil er nicht befugt war, mit den Medien zu sprechen, sagte, er sei nicht mehr zuversichtlich, ob er bezahlt werde. „Lohn zu bekommen ist wie Würfeln“, sagte der Beamte. „Man weiß nie, wie viel man für die nächste monatliche Zahlung bekommt.“

Der Bau der Brücken in Guizhou war ein jahrzehntelanger Prozess. Es kann auch Jahre dauern, das komplexe Geflecht der lokalen Finanzen zu entschlüsseln.

„Der Säuberungsprozess wird wahrscheinlich kostspielig und wirtschaftlich schmerzhaft sein“, sagte Lo von BNP Paribas. „Es handelt sich um einen kontrollierten Standardprozess, um schlechte Vermögenswerte auszusondern und das System zu entschulden, indem man den Ausfall der schlechteren LGFVs zulässt.“ . . während die Umschuldungs- und Abbauprozesse voranschreiten.“

Zusätzliche Berichterstattung von Edward White in Seoul