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Der Autor ist Redakteur bei FT und schreibt den Chartbook-Newsletter
In diesem Sommer jährt sich die Bretton-Woods-Konferenz zum 80. Mal, auf der die alliierte Koalition im Zweiten Weltkrieg das Währungssystem der Nachkriegszeit und die Architektur der internationalen Finanzinstitutionen – des IWF und der Weltbank – konzipierte, die es überwachen sollten. Gleichzeitig beschlossen sie auch die Sicherheitsarchitektur der UN. Im Laufe der Jahrzehnte hat diese globale Architektur Bestand gehabt. Und das hat es geschafft, indem es sich neu erfunden hat.
Kristalina Georgieva, der geschäftsführende Direktor des IWF, würdigte kürzlich die Erfolge des Fonds bei der Ausweitung und Weiterentwicklung seiner Rolle im Rahmen eines konstanten Mandats. Aber so flexibel der IWF wie der Rest der globalen Architektur auch war, seine Entwicklung folgte der Linie der westlichen Macht. Und was die Weltwirtschaft in diesem Moment definiert, ist die Erkenntnis, dass diese Linie nicht mehr die Zukunft umfasst. Beim Fonds ist diese Diskrepanz besonders deutlich.
In seinen ersten Jahrzehnten war der IWF die Hausbank der fortgeschrittenen Volkswirtschaften, die dem Bretton-Woods-System angehörten. Es wurden größtenteils keine Kredite an Entwicklungsländer vergeben. Dann, in den 1970er und 80er Jahren, als Bretton Woods zusammenbrach und die globalen Kapitalströme anstiegen, wurde es zu einer Feuerwehrorganisation, die sich mit Schuldenkrisen in Lateinamerika und den Entwicklungsländern befasste. Geld floss von Norden nach Süden, aber es war kein Geheimnis, dass es um das Schicksal systemrelevanter Banken im Norden ging.
Wenn die 1980er Jahre den Washingtoner Konsens hervorbrachten, verkörperte der Fonds ihn. Doch aus Sicht des IWF ist das vom US-Politikwissenschaftler Francis Fukuyama versprochene Ende der Geschichte nie eingetreten. Die glücklichen Jahrzehnte der Globalisierung nach 1989, auf die wir heute zurückblicken, verliefen alles andere als reibungslos. In Mexiko, Ost- und Südostasien, Russland und erneut in Argentinien und Brasilien kam es zu Krisen. Die strengen Auflagen des Fonds stießen auf Gegenreaktionen, auch von hochkarätigen Ökonomen im Westen.
Obwohl die Globalisierung voranschritt, befand sich der IWF zu Beginn der 2000er Jahre in einer prekären Lage. Nur die Verzweifeltesten würden sich freiwillig dem Joch eines IWF-Programms beugen. Als die Kundenliste versiegte, schrumpfte das Budget des Fonds. Mitarbeiter wurden entlassen. Was es rettete, waren die globale Finanzkrise von 2008 und ihre Folgen – ein weltweiter Schock, der seinen Ursprung im nordatlantischen Bankensystem hatte.
Der IWF wurde nicht nur von eifrigen Kreditnehmern bedrängt, sondern die Krisenbekämpfung des Fonds erhielt auch die politische Unterstützung der G20, die im November 2008 mitten in der Krise zu einer Versammlung der Regierungschefs befördert wurde.
Wieder einmal waren Macht und Geld im Einklang. Doch eine solche Unterstützung auf hoher politischer Ebene war mit Bedingungen verbunden. Aufgrund seiner expandierenden Wirtschaft wurde China mit dem Versprechen einer Anpassung des Stimmrechtsanteils des IWF in die Pflicht genommen. Unterdessen schloss sich die europäische Führung des IWF mit der Regierung der ehemaligen deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel und der Obama-Regierung zusammen, um die Mittel des Fonds in aufeinanderfolgende Rettungsaktionen für die Eurozone zu stecken.
In einem außergewöhnlichen Rückschlag wurden einige der größten Programme in der Geschichte des Fonds für Griechenland, Irland und Portugal mobilisiert. Die Peinlichkeit wurde durch die Tatsache verschärft, dass die China und anderen Schwellenländern versprochene Anpassung der Stimmrechtsanteile im Kongress von den Republikanern „America first“ aufgehalten wurde. Erst 2016 wurde Chinas Quote auf knapp über 6 Prozent angehoben, ein Bruchteil der 16,5 Prozent, die die USA hielten. In der Zwischenzeit überholte Chinas Wirtschaft, gemessen an der Kaufkraftparität, die Wirtschaft der USA.
Unter der Leitung von Dominique Strauss-Kahn, Christine Lagarde und Georgieva waren die Mitarbeiter des Fonds im letzten Jahrzehnt aktiv daran beteiligt, lang gehegte Annahmen über Haushaltssparmaßnahmen und die absolute Freiheit der Kapitalströme zu revidieren. Sie haben die Auflagen für große und politisch sensible Kredite gelockert. Der Fonds hat seine Überwachung auch auf Fragen der Erwerbsbeteiligung von Frauen, der Ungleichheit und des Klimas ausgeweitet. Ab 2020 reagierte sie besonders proaktiv auf die Covid-19-Pandemie.
Doch obwohl die Agenda des Fonds aktuell sein mag, lässt sich die Frage nicht länger umgehen: Wen repräsentieren die Bretton-Woods-Institutionen? Wie Martin Wolf dargelegt hat, wissen wir über die Richtung der Weltwirtschaft mit Sicherheit, dass sich das Gleichgewicht von West nach Ost verschiebt. Und doch befanden sich beim G20-Treffen in Neu-Delhi im September 2023 59,1 Prozent der stimmberechtigten Anteile am IWF im Besitz von Ländern, die 13,7 Prozent der Weltbevölkerung ausmachen. Mittlerweile betrug der Stimmanteil Indiens und Chinas zusammen rund 9 Prozent.
Dass dies grotesk im Widerspruch zu den künftigen Trends der Weltwirtschaft steht, ist klar. Klar ist auch, dass der US-Senat ohne eine politische Revolution niemals eine Anpassung befürworten wird, die dieses Ungleichgewicht wesentlich ausgleicht. Auch die Europäer, die noch stärker überrepräsentiert sind, werden es nicht tun.
Wir scheinen daher dazu verurteilt zu sein, in einer Welt zu leben, in der die internationalen Finanzinstitutionen, auf die wir uns verlassen, um das globale finanzielle Sicherheitsnetz zu verankern, mit unbeantwortbaren Fragen hinsichtlich ihrer Legitimität konfrontiert sind. Trotz all des Erfindungsreichtums und der Anpassungsfähigkeit, die ihre Fachkräfte in letzter Zeit an den Tag gelegt haben, steht ihnen ein harter Kampf bevor.