Das außerparlamentarische Kabinett: In Den Haag reden alle darüber, niemand weiß genau, was es ist. Von Parteiprominenten wie Henk Kamp und Johan Remkes ermutigt, sieht VVD-Chef Dilan Yesilgöz nun ein außerparlamentarisches Kabinett als „die realistischste Option“, um die Bildung zu glätten. Pieter Omtzigt ist seit einiger Zeit ein Fürsprecher.
Die Informantin Kim Putters wurde hinzugezogen, um in den kommenden Wochen Klarheit zu schaffen: Kann ein außerparlamentarisches Kabinett einen Ausweg aus der aktuellen Sackgasse bieten, und wie würde ein solches Kabinett aussehen?
Über den Autor
Frank Hendrickx ist ein politischer Reporter für de Volkskrant. 2022 erhielt er für seine Enthüllungen zum Mundschutz-Deal von Sywert van Lienden und Co. den Tegeler Journalistenpreis. Hendrickx war zuvor Korrespondent in den USA und Russland.
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Kleiner Vorteil bei dieser Suche: Limburg hat zwischen 2019 und 2023 bereits Erfahrungen gesammelt und zwei Tilburger Wissenschaftler erhielten die Erlaubnis, das Experiment genau zu überwachen. Das resultierende Buch Außerparlamentarisches Management, Erfahrungen und Lehren aus der Limburger Praxis von den Tilburger Professoren Martijn Groenleer und Gert-Jan Leenknegt wurde bereits von Putters und anderen Führungskräften in Den Haag gelesen.
Welche Lehren lassen sich über die Vor- und Nachteile einer außerparlamentarischen Regierung ziehen?
Strategische Ambiguität
Warum gab es 2019 in Limburg einen außerparlamentarischen Rat? Aus dem gleichen Grund, aus dem es jetzt in Den Haag diskutiert wird. Die Mitte-Rechts- und Rechtsradikale erlangten bei den Wahlen eine große Mehrheit, aber teilweise aufgrund des alten Schmerzes und der Unruhe unter den Anhängern war ein normaler Rat von CDA, VVD, PVV und FVD nicht möglich.
Als alle Versuche, eine normale Koalition zu erreichen, ins Stocken geraten waren, bot die außerparlamentarische Variante eine Lösung. CDA, VVD, PVV und FvD stellten fünf der sieben Abgeordneten, die durch einen unabhängigen Abgeordneten und einen Abgeordneten von GroenLinks ergänzt wurden, der von ihrer Partei umgehend ausgeschlossen wurde. Als das Team komplett war, wurde ein grobes Vortragsprogramm erstellt, ohne dass die Fraktionen im Provinzrat beteiligt waren.
Der Außerparlamentarische Rat musste die Politik selbst gestalten und dann immer nach Mehrheiten suchen. In der Praxis stimmten CDA, VVD, PVV und FvD oft für die Vorschläge, jedoch nicht immer. Niemand hatte sich verpflichtet, den Rat zu unterstützen.
Dies bietet insbesondere für den NSC und den VVD, die beide große Vorbehalte gegenüber einem Kabinett mit dem PVV haben, attraktive Ansatzpunkte. Ein Informatiker kann ein Team aus Mitgliedern der PVV, VVD, NSC und BBB zusammenstellen, möglicherweise ergänzt durch unabhängige oder linke Direktoren. Dieses Team kann dann eine Rahmenvereinbarung ausarbeiten und dann versuchen, im Repräsentantenhaus Mehrheiten dafür zu finden.
Es bietet einen Ausweg aus der aktuellen Sackgasse: Es wird eine Regierung mit rechter Hand geben, aber VVD und NSC müssen sich nicht formell mit der PVV zusammenschließen. Den skeptischen Befürwortern kann man sagen: Wir unterstützen ein außerparlamentarisches Kabinett, agieren aber unabhängig von Wilders. Jede Fraktion kann jederzeit ihre eigene Entscheidung treffen. Gegebenenfalls muss das Kabinett nach anderen Mehrheiten suchen.
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Professor Groenleer, einer der Autoren der Studie zum Limburg-Experiment, weist darauf hin, dass der Reiz einer außerparlamentarischen Regierung teilweise auf der Unklarheit über ihren genauen Status beruht. Gibt es eine Zusammenarbeit zwischen den Parteien, die die Initiative unterstützen oder nicht? Groenleer: „Es ist eine Art strategische Mehrdeutigkeit, die dazu beitragen kann, die verschiedenen Wählergruppen zufrieden zu stellen.“
Neue Führungskultur
Ein außerparlamentarisches Kabinett bietet Chancen für eine andere Verwaltungskultur, wie das Limburg-Experiment zeigt. Die Macht des Kabinetts wird abnehmen, während der Einfluss des Repräsentantenhauses zunehmen wird. Eine außerparlamentarische Regierung muss stets die Wünsche der Volksvertretung berücksichtigen. Debatten werden weniger vorhersehbar. In Limburg konnten die Abgeordneten mit Änderungsanträgen die gesamte Politik über den Haufen werfen.
Dadurch begann auch der öffentliche Dienst anders zu funktionieren. Zuvor dienten vor allem Beamte als Stützpfeiler des Rates; In der außerparlamentarischen Zeit konzentrierte sich der Apparat auch stärker auf die Information und Unterstützung des Parlaments. Dort war die Macht.
In Limburg ging es so weit, dass der Rat dem Provinzrat mehrere Optionen für ein schwieriges Dossier vorlegte. Sie könnten dann die Entscheidung treffen.
Die Forschung der Tilburger Wissenschaftler legt nahe, dass insbesondere erfahrene Parlamentarier in einem System erfolgreich sein werden, in dem das Repräsentantenhaus die Politik durch versammelte Mehrheiten anpassen kann. Für einige Spitzenpolitiker in Den Haag mag das auch attraktiv klingen: Wilders und Omtzigt gehören selbst zu den erfahrensten Abgeordneten.
Weniger Verantwortung
Ein außerparlamentarisches Kabinett könnte Wilders auch in einem anderen Bereich nützlich sein. Seine eigene Ein-Mann-Partei wird weniger auf die Probe gestellt, da das außerparlamentarische Kabinett letztlich für die Politik verantwortlich ist. „Wenn es kein Erfolg wird, muss man als Partei nicht unbedingt dafür verantwortlich gemacht werden“, sagt Groenleer.
Für die PVV – und wahrscheinlich auch für die BBB – erscheint es riskanter, selbst in einem Kabinett Platz zu nehmen. Sie müssen dann zeigen, dass ihre Pläne und Versprechen auch in der Praxis umsetzbar und bezahlbar sind. Sollte dies nicht der Fall sein, wie viele Kritiker argumentieren, könnten die Wähler schnell enttäuscht ausscheiden.
Inkohärente Richtlinien
Ein außerparlamentarisches Kabinett läuft Gefahr, dass die verfolgte Politik unvorhersehbar und inkohärent wird. Kommt es zu einem traditionellen Koalitionsvertrag, ist die Politik grundsätzlich auf Jahre fixiert. Der Spielraum für weitere Änderungen ist gering, da dies das gesamte Koalitionsgefüge untergraben würde.
Bei einer außerparlamentarischen Regierung gilt das Gegenteil: Die Politik ist erst dann endgültig, wenn das Parlament ihr in einer Debatte zugestimmt hat. In Limburg mussten die Verwalter ständig damit rechnen, dass der Provinzrat Anpassungen erzwingen würde. Müsste sich ein Abgeordneter verpflichten, eine Mehrheit für seine Politik zu sichern, könnte dies auch Konsequenzen für das Ressort eines anderen Abgeordneten haben.
Laut dem Tilburg-Professor für Green Leather müssen Parteien, die jetzt über einen außerparlamentarischen Aufbau nachdenken, sorgfältig über die administrativen Konsequenzen nachdenken. Um zu verhindern, dass durch willkürliche Vereinbarungen mit dem Repräsentantenhaus eine inkohärente oder sogar widersprüchliche Politik entsteht, könnte es eine Option sein, den Ministern die Verantwortung für integrale Politikdossiers zu übertragen.
Dies steht im Einklang mit den Ansichten der Informantin Kim Putters. Beispielsweise plädierte er zuvor für einen Lebenszyklusminister, der dann für die gesamte Politik von der Kinderbetreuung bis zur Rente verantwortlich sein sollte. Weitere mögliche Portfolios sind soziale Ungleichheit, breiter Wohlstand sowie Demokratie und Recht.
Keine Loyalität
Auf Provinzebene gibt es nur wenige hitzige ideologische Debatten, aber sobald es dazu kam, gerieten die Beziehungen zwischen den Parteien, die den außerparlamentarischen Rat unterstützten, sofort unter große Spannung. Es gibt keine Koalitionsverträge, also muss niemand dem anderen etwas gewähren.
In Limburg lehnte die CDA zur Enttäuschung der FvD die Einführung eines Korrekturreferendums ab. Als ein CDA-Vertreter später diskreditiert wurde, stimmte die FvD als einzige der vier rechten Parteien für eine parlamentarische Untersuchung der Angelegenheit, was das Ende des ersten außerparlamentarischen Rates einläutete.
Der letzte Schlag kam letztlich von der PVV. Diese Partei hatte sich lange Zeit als solider und verlässlicher Partner positioniert, doch als der Druck wegen der Integritätsprobleme zunahm, reichte René Claassen, jetzt Abgeordneter der PVV, einen Misstrauensantrag gegen den „eigenen“ außerparlamentarischen Vorstand ein.
Es zeigt, wie relativ der Begriff außerparlamentarisch ist. Ohne die Unterstützung der Mehrheit im Parlament ist eine Rettung nicht möglich.
Ex-Gouverneur Theo Bovens empfiehlt daher Ministern, die für ein solches künftiges Kabinett angesprochen werden, eine „sehr gute Risikoversicherung“. „Als Minister sind Sie ein Gesetzloser.“ Es gibt keine Unterstützung durch eine Koalition.“
Ein Schrank, der niemandem gehört
Nicht nur, dass in der nationalen Politik mehr ideologische Konflikte lauern als auf Provinzebene, auch ein mögliches außerparlamentarisches Kabinett wird sein Amt unter einer deutlich schwierigeren Konstellation antreten als seinerzeit in Limburg. Alles deutet darauf hin, dass erhebliche Kürzungen erforderlich sind. Die VVD wolle nur dann einem außerparlamentarischen Kabinett beitreten, wenn „sehr klare Finanzrahmen“ vereinbart würden, hatte Yesilgöz zuvor erklärt.
Wenn es umfangreiche Verhandlungen über die Finanzen gibt – die indirekt auch fast alle politischen Entscheidungen beeinflussen werden – wird sich bald die Frage stellen, ob PVV, VVD, NSC und BBB nicht damit beschäftigt sind, „ein gewöhnliches Kabinett“ mit einem verbindlichen Koalitionsvertrag zu bilden. Und wenn das nicht geschieht, wird es sehr schwierig sein, eine strenge Finanzpolitik umzusetzen.
Es sei ein nahezu unlösbares Dilemma, sagt Bovens, der derzeit Fraktionsvorsitzender der CDA im Senat ist. „Ein außerparlamentarisches Kabinett wird niemals eine Mehrheit zum Beispiel für Kürzungen im Gesundheitswesen finden“, sagte Bovens. „Wie kann eine Fraktion das erklären, wenn sie kein eigenes Kabinett mit einer gemeinsamen Vision hat?“ „Ein außerparlamentarisches Kabinett gehört letztlich niemandem, das ist der Kern des Problems.“
Professor Groenleer ist der Ansicht, dass die alternative Regierungsform eine Lösung in einer Zeit sein kann, in der Fragmentierung und Polarisierung die Bildung von Kabinetten mit einfacher Mehrheit zunehmend erschweren. Gleichzeitig sei nicht auszuschließen, so der Forscher, dass ein außerparlamentarisches Kabinett letztlich zu mehr Fragmentierung und Polarisierung führe.
„Es ist eine pragmatische Lösung, aber sie kann für den Wähler auch verwirrender werden“, sagt Groenleer. „Die Wähler können das Gefühl haben, dass ihrer Stimme nichts passiert ist.“ „Davon können Populisten bei der nächsten Wahl profitieren.“
Das Experiment wurde in Limburg nicht fortgesetzt. Seit 2023 gibt es in der Provinz wieder einen normalen Mehrheitsrat.