Innerhalb weniger Monate nach seiner Wahl im vergangenen Jahr war es Sambias Präsident Hakainde Hichilema gelungen, eine Rettungsaktion des IWF in Höhe von 1,4 Milliarden Dollar für das verschuldete südafrikanische Land auszuhandeln. Aber es könnte viel länger dauern, mit all seinen Gläubigern, allen voran China, einen Deal auszuhandeln.
Da Peking jetzt der größte bilaterale Kreditgeber für Länder mit niedrigem Einkommen ist, sind Sambias Bemühungen ein Testfall für seine Bereitschaft, die Führung bei der Umstrukturierung der Schuldenverpflichtungen säumiger Staaten zu übernehmen. Bisher hat Peking mit seinen Kreditnehmern hinter verschlossenen Türen eins zu eins verhandelt.
In einer Zeit zunehmender wirtschaftlicher Spannungen, in der Sri Lanka zahlungsunfähig ist und Pakistan kurz davor steht, beobachten andere Länder, die hoch bei Peking verschuldet sind, die Verfahren in Lusaka ebenso wie seine anderen Gläubiger genau. Die sambische Krise zeigt auch, wie chinesische Kredite von einer Vielzahl von Regierungsinstitutionen kommen, deren Interessen oft unterschiedlich sind, was die Bemühungen um eine Einigung zusätzlich verkompliziert.
„Die Zusammensetzung der Schulden der Entwicklungsländer hat sich in den letzten 10 Jahren dramatisch in Richtung China und den Privatsektor verschoben“, sagte David Malpass, Präsident der Weltbank, der Financial Times. „China erkennt das an [engaging with Zambia’s other creditors] ist ein wichtiger Weg, um mit der globalen Gemeinschaft zusammenzuarbeiten. Es ist insofern ein wichtiger Schritt, als China seine Rolle bei der Umschuldung anerkennt.“
Sambia war während der Pandemie das erste Land, das zahlungsunfähig wurde, und versäumte die Zahlung von Auslandsschulden im Wert von 17 Mrd.
Bevor der Fonds das Geld freigeben kann, will er „Zusicherungen“ von anderen offiziellen Gläubigern – von denen der größte China mit geschätzten 6 Milliarden Dollar an Krediten ist – dass sie einem Schuldenerlass zustimmen werden. Über die Bedingungen, zu denen China Kredite vergeben hat und wie sich Peking verhalten wird, ist wenig bekannt.
China ist kein Mitglied des Pariser Clubs, der gegründet wurde, um von westlichen Regierungen gewährte Kredite umzustrukturieren, und hat Bedenken über die Sparmaßnahmen geäußert, die der IWF zahlungsunfähigen Schuldnern auferlegt. Verschiedene chinesische Einrichtungen, von politischen Banken bis hin zu kommerziellen Kreditgebern, vergeben Kredite mit jeweils eigenen Prioritäten. Deborah Bräutigam, Direktorin der China Africa Research Initiative (CARI) an der Johns Hopkins University, sagte, es sei wichtig zu verstehen, dass „es kein einzelnes China gibt“, sondern einen „fragmentierten Autoritarismus“.
Im Fall von Sambia gehören zu den Kreditgebern die China International Development Cooperation Agency und andere, die von der Eximbank of China und der China Development Bank geleitet werden. Laut CARI wurden die Darlehen zu sehr unterschiedlichen Konditionen vergeben.
Die wahrscheinlich langwierige Schuldensanierung in Sambia weist auch auf einen größeren Mangel im globalen Umgang mit Staatsausfällen hin, vor denen die Weltbank gewarnt hat, dass sie bald auf ein Niveau steigen könnten, das zuletzt in den 1980er Jahren zu beobachten war.
Diesen Monat sagte Lazard, die französische Gruppe, die Sambia berät, dass ein gemeinsamer Rahmen, der während der Pandemie von der G20-Gruppe großer Volkswirtschaften aufgestellt wurde, um sicherzustellen, dass Umschuldungen schnell durchgeführt werden können, zu vage sei. Das Fehlen von Leitlinien zur Koordinierung „führt zu vielen Frustrationen bei Gläubigern – seien es private oder offizielle –, aber auch bei Schuldnerländern“, sagte Lazard.
Malpass, ein häufiger Kritiker der Hartnäckigkeit Chinas, fordert ein Überdenken der Rahmenbedingungen. Er sagte, kommerzielle Gläubiger sollten während der Schuldenverhandlungen neben ihren staatlichen Kollegen sitzen, anstatt später vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden.
Aber mit der $1 Billion Belt and Road Initiative, die China in diesem Jahrhundert zum bisher bedeutendsten bilateralen Kreditgeber gemacht hat, scheint eine Reform ohne Pekings Unterstützung undenkbar.
„China hat die Hebelwirkung, um das Fortschreiten des gemeinsamen Rahmens zu verzögern oder möglicherweise zu verhindern“, sagte Kevin Daly, Portfoliomanager für Schwellenländeranleihen bei abrdn und Mitglied eines Ausschusses, der Sambias Anleihegläubiger vertritt. „Es ist nicht schwer zu sagen, dass sein Erfolg oder Misserfolg von Sambia abhängt.“
Chinesische Kreditgeber haben einen anderen Ansatz als andere kommerzielle Kreditgeber gewählt. Sie waren bereit, die Laufzeiten zu verlängern und Schuldnern in Zahlungsschwierigkeiten zu gewähren, zögerten jedoch, eine Kürzung des ihnen geschuldeten Geldbetrags zu akzeptieren, weil sie Angst vor der politischen Gegenreaktion in Peking haben, sagen Beobachter. Dies bringt sie in Konflikt mit kommerziellen Gläubigern wie Anleihegläubigern.
Die wahrscheinlich langwierige Schuldensanierung in Sambia weist auf einen größeren Mangel im globalen Umgang mit Staatsausfällen hin, die laut Weltbank bald auf ein Niveau steigen könnten, das zuletzt in den 1980er Jahren zu beobachten war © Waldo Swiegers/Bloomberg
Peking erkennt an, dass es unter großem Druck steht, neue Lösungen zu finden. „Bestehende Methoden, angeführt von Kreditverlängerungen und Schuldenerlass [mainly of interest-free loans] sind schwieriger fortzusetzen“, sagte ein Regierungsberater.
Doch Chinas Finanzministerium und Zentralbank, die People’s Bank of China, sind uneins darüber, was die Lösungen sein könnten. „Das Finanzministerium ist im Allgemeinen vorsichtiger bei Zugeständnissen, da dies seine fiskalische Belastung verschärfen würde. Als größter Anteilseigner von politischen Kreditgebern wie der China Development Bank und der Exim Bank wird sie die Verluste aus der Umstrukturierung von zinslosen Darlehen und anderen zinsgünstigen politischen Darlehen tragen“, sagte der Berater.
„Im Gegensatz dazu sind kommerzielle Kreditgeber wie ICBC, die von der PBoC reguliert werden, und [so] im weiteren Sinne ist die PBoC offen für eine Vielzahl von Restrukturierungsmethoden, die dazu beitragen könnten, Verluste früher auszugleichen, aber die Kreditgeber dazu zwingen könnten, einige der notleidenden Kredite abzuschreiben“, sagte sie und fügte hinzu, dass sie daran interessiert seien, zusammenzuarbeiten, um Verluste zu minimieren.
Andere raten zur Vorsicht. „Kommt dieses China in die Herde? Absolut nicht“, sagte Douglas Rediker, Senior Fellow an der Brookings Institution, und fügte hinzu, es wäre „naiv zu glauben, dass eine Instanz der Kooperation Chinas auf jede andere Instanz übertragbar ist“.
Ein kürzlicher Anruf zwischen Hichilema und Chinas Präsident Xi Jinping wurde als Durchbruch angesehen und ermöglichte Anfang dieses Monats Gespräche in Paris, die von Peking gemeinsam geleitet wurden. Französische Beamte sagten, die Gespräche seien gut verlaufen und die Diskussionen würden fortgesetzt. „Es ist eine Verpflichtung, die sie eingegangen sind“, sagte Emmanuel Moulin, Leiter des französischen Finanzministeriums und Vorsitzender des Pariser Clubs. „Aber jetzt müssen sie liefern.“
Diese Hoffnungsschimmer bedeuten, dass die sambischen Beamten optimistisch sind, dass eine Einigung erzielt werden kann. „Angesichts der Tatsache, dass China endlich an Bord ist und sich für die Notwendigkeit eines schnellen Handelns des IWF ausspricht“, sagte ein Beamter in Lusaka. „Dies ist die Zeit, dem Prozess etwas mehr Geduld zu geben.“