Als Deutschland 2009 eine „Schuldenbremse“ in seiner Verfassung verankerte, wurde dies als Sieg der fiskalischen Korrektheit und als endgültiger Bruch mit der Verschwendung der Vergangenheit gefeiert.
Vierzehn Jahre später, als sich die Regierung von Olaf Scholz in einer aufkeimenden Haushaltskrise befand, scheint die strikte Eindämmung der öffentlichen Defizite doch keine so gute Idee zu sein.
„Es war der größte Fehler der deutschen Wirtschaftspolitik der letzten 20, 30 Jahre“, sagte Jens Südekum, Professor für Internationale Ökonomie an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. „Das blöde Ding steht jetzt in der Verfassung und man wird es nicht los.“
Die Zweifel an der Schuldenbremse, die Deutschland auch anderen Ländern der Eurozone aufzuerlegen versucht, haben seit dem Bombenurteil des Verfassungsgerichts letzte Woche zugenommen, das die Ausgabenpläne durcheinander brachte und Scholz‘ fragile Koalition in die schlimmste Krise ihrer zweijährigen Amtszeit stürzte regieren. Die Gespräche über den Haushalt für das nächste Jahr wurden auf unbestimmte Zeit verschoben und die künftige Finanzierung der Ukraine und anderer wichtiger Ausgabenlinien eingefroren, wobei die drei Regierungsparteien uneinig sind, was als nächstes zu tun ist.
Das Gericht blockierte einen Schritt der Regierung, ungenutzte Kreditkapazitäten in Höhe von 60 Milliarden Euro aus ihrem Pandemiehaushalt in einen „Klima- und Transformationsfonds“ (KTF) zu übertragen, der Projekte zur Modernisierung der deutschen Industrie und zur Bekämpfung des Klimawandels finanziert.
Die Richter, deren Argumentation größtenteils auf dem Prinzip – und den Auswirkungen – der Schuldenbremse beruhte, sagten, die Umschichtung von Mitteln „erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen für eine Notkreditaufnahme“. Die Minister versuchen nun verzweifelt herauszufinden, wie sie das 60-Milliarden-Euro-Loch in den deutschen Finanzen schließen können.
Die Krise hat deutlich gemacht, dass die unbeabsichtigten Folgen der Schuldenregel, die als Mittel zur Stärkung des Vertrauens in die öffentlichen Finanzen Deutschlands gedacht ist, das gesamte Haushaltssystem des Landes zu destabilisieren drohen, was enorme potenzielle Folgewirkungen für die Eurozone haben könnte.
Die immer ausgefeilteren Tricks der Minister, um die Regel zu umgehen, wurden nun vom obersten deutschen Gericht verurteilt, was das Vertrauen der Wähler in die Kompetenz ihrer Politiker drastisch schwächen könnte.
„Diese Haushalts- und Koalitionskrise droht sich zu einer Vertrauenskrise in die Leistungsfähigkeit unseres Staates zu entwickeln“, schrieb der christdemokratische Abgeordnete Thorsten Frei in einem Brief an das Kanzleramt.
Viele Linke geben der Schuldenregel die Schuld für das Debakel und fordern ihre Überarbeitung – oder sogar ihre Abschaffung. In einem diese Woche von Scholz‘ Sozialdemokraten verfassten Papier hieß es, es sei „ungeeignet für die Herausforderungen der Zukunft“ und erfordere dringende Reformen.
Die Schuldenbremse sei eine „Zukunftsbremse“, sagte die SPD.
Die 2009 erstmals eingeführte Regelung begrenzt das strukturelle Defizit des Bundes konjunkturbereinigt auf 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und verbietet den 16 Bundesländern faktisch, überhaupt Defizite zu verzeichnen.
Der intellektuelle Grundstein für die Reform wurde Anfang der 2000er Jahre gelegt, als Deutschland als der kranke Mann Europas galt. Da die Kosten der Wiedervereinigung die Staatskasse schwer belasteten, die Arbeitslosigkeit hoch war und die Schuldenspirale zunahm, waren die politischen Entscheidungsträger der Ansicht, dass strenge Regeln erforderlich seien, um die Regierungen zu verantwortungsvollerem Verhalten zu zwingen.
„Regierungen haben einen unendlichen Wunsch, Geld auszugeben. . . Und da muss man Grenzen setzen“, sagt Lars Feld, Wirtschaftsprofessor an der Universität Freiburg, der den fiskalisch restriktiven Finanzminister Christian Lindner berät. „Und genau das macht die Schuldenbremse.“
Es war auch Teil des neoliberalen Zeitgeists, der die Privatisierung staatlicher Unternehmen sowie die Reform des Sozialsystems und des Arbeitsmarktes vorantrieb.
„Es gab die Vorstellung, dass der Staat, wenn man ihm keine Fesseln anlegt, die natürliche Tendenz hat, weiter zu expandieren“, sagte Südekum von der Heinrich-Heine-Universität.
Aber es war die Verwüstung der Staatskassen durch die globale Finanzkrise, die dafür sorgte, dass das Gesetz in Kraft trat. Zwei Konjunkturpakete und ein Bankenrettungspaket in Höhe von 500 Milliarden Euro hatten dazu geführt, dass die größte Volkswirtschaft der Eurozone ein Defizit von 86 Milliarden Euro und eine Schuldenquote von 81 Prozent hatte, was weit über der im EU-Vertrag festgelegten Grenze von 60 Prozent liegt.
In den darauffolgenden Jahren schien es sich zu bewähren und ein Element der Stabilität zu einer Zeit zu schaffen, in der die Staatsschuldenkrise die Existenz der europäischen Einheitswährung selbst in Frage stellte.
„Es beruhigte die Märkte hinsichtlich der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen Deutschlands und des Status des Landes als faktischer fiskalischer Rückhalt der Eurozone“, sagte Marco Buti, Ökonom am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz und ehemaliger langjähriger EU-Beamter.
Die Schuldenbremse hat sicherlich dazu beigetragen, Deutschland auf eine nachhaltigere Basis zu stellen. Unter Angela Merkel, der erfahrenen christdemokratischen Kanzlerin, verfügte das Land durchweg über ausgeglichene Haushalte – bekannt als die schwarze Null, oder „Schwarze Null“ – und bis 2019 war seine Schuldenquote auf 60 Prozent gesunken. Zehn Jahre in Folge verzeichnete das Land ein Wirtschaftswachstum, das höchste Beschäftigungsniveau seit der Wiedervereinigung und steigende Steuereinnahmen.
Doch als Deutschland begann, seinen Partnern in der Eurozone die Idee hinter der Schuldenbremse zu predigen, herrschte in Europa Frustration. Den Höhepunkt erreichte dies mit dem Fiskalpakt von 2012, der allen Mitgliedern der Eurozone strenge Haushaltsdisziplin vorschrieb und den Berlin als ersten Schritt in Richtung einer „Fiskalunion“ betrachtete.
Andere EU-Länder zögerten, das deutsche Experiment zu kopieren. „Die übermäßig starre Konzeption war suboptimal“, sagte Buti. „Das sieht man an der Art und Weise, wie die Regierung eine Vielzahl von Spezialfahrzeugen geschaffen hat, um die Regeln zu umgehen. Und nun hat das Verfassungsgericht diesen Widerspruch aufgedeckt.“
Feld, der die Regel weiterhin befürwortet, sagte, die Schuldenbremse sei viel flexibler, als ihre Kritiker behaupten. „So wie es konzipiert ist, kann es gelockert werden, wenn wir uns in einer Rezession befinden, und wenn wir uns in einer wirklich ernsten Krise befinden, können wir die Ausweichklausel aktivieren, was genau das ist, was bei der Pandemie passiert ist“, sagte er. „Sehen Sie, wie viel Schulden wir danach aufgenommen haben.“
Er fügte hinzu, dass diese Notfallausnahme, die auch letztes Jahr in Kraft trat, nachdem Russland in die Ukraine einmarschiert war und die Energiepreise in die Höhe geschossen waren, ein „wesentlicher Bestandteil“ des Designs der Schuldenbremse sei.
Andere sind sich weniger sicher. Peer Steinbrück, der frühere sozialdemokratische Finanzminister und einer seiner Urheber, befürwortet nun eine Reform. „Es muss eine Schuldenbremse geben, aber die jetzige ist offensichtlich nicht mehr zeitgemäß“, sagte er Die Zeit diese Woche.
Es seien Regeln erforderlich, um solide öffentliche Finanzen zu gewährleisten, sagte er. Regierungen neigen dazu, sich in Schulden zu flüchten, Steuern zu senken und Geschenke zu verteilen, „weil das natürlich beliebt ist.“ [to do so]“.
Es gebe aber auch gute Gründe, „Schulden aufzunehmen, um Investitionen in die Zukunft zu finanzieren“, fügte er hinzu. „Dem sollte die Schuldenbremse Rechnung tragen.“
Hoffnungen auf Reformen könnten sich jedoch als illusorisch erweisen. Jede Verfassungsänderung bedarf einer Zweidrittelmehrheit im Bundestag. Es ist jedoch unklar, ob die oppositionellen Christdemokraten mitspielen würden.
Für Südekum bestand die Erbsünde darin, es überhaupt im Grundgesetz zu verankern. „Das Ergebnis ist, dass am Ende Richter und Anwälte die Finanzpolitik bestimmen und nicht Ökonomen“, sagte er.
Für Buti ist das nicht überraschend. „Das ist der deutsche Weg.“