Diesen Monat teilte Chinas neuer Finanzminister Lan Fo’an den Märkten mit, worauf sie gewartet hatten: Peking würde die Haushaltsausgaben erhöhen, um eine heikle Erholung nach der Pandemie in der zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt zu unterstützen.
China wird ein Arsenal lokaler und zentraler Staatsanleihen einsetzen, darunter eine neue Treasury-Fazilität in Höhe von 1 Billion Renminbi – was Pekings Haushaltsdefizit in diesem Jahr auf ein Zwei-Jahrzehnt-Hoch von 3,8 Prozent ansteigen lassen wird, sagte Lan, um „die Intensität der Haushaltsausgaben aufrechtzuerhalten“. ein angemessenes Niveau“.
Doch während die Botschaft von den Anlegern begrüßt wurde, stellen viele Analysten die Frage, wie viel Haushaltskraft Peking wirklich hat, um das schwindende Vertrauen in die Wirtschaft zu stärken und eine stärkere Wachstumsdynamik anzustoßen.
Da sich das Wirtschaftswachstum verlangsamt und Pekings ehemaliges investitionsorientiertes Entwicklungsmodell an Dynamik verliert, stehen die Steuereinnahmen unter Druck, sagen Analysten. Peking zögert, mehr Kredite aufzunehmen, da es auf lokaler Regierungsebene große Mengen uneinbringlicher Schulden abwickeln muss.
„Dies ist die längerfristige Geschichte – dass die Finanzpolitik in den letzten drei bis vier Jahren eingeschränkt war“, sagte Logan Wright, Direktor für China-Marktforschung bei Rhodium Group. „[And] Es wird immer eingeschränkter, was es tatsächlich tun kann.“
Als die Wirtschaft in diesem Jahr Schwierigkeiten hatte, sich von einem Abschwung zu erholen, der durch Null-Covid-Kontrollen im Jahr 2022 und einen Immobilienabschwung verursacht wurde, reagierte die Regierung mit schrittweisen Lockerungsmaßnahmen.
Peking zögert, die Verschuldung zu erhöhen, wie es es nach der Finanzkrise im Jahr 2008 getan hat, als es einen Konjunkturimpuls in Höhe von 4 Billionen RMB auslöste, der damals 13 Prozent des Bruttoinlandsprodukts ausmachte.
Dieses Mal hat die Zentralregierung ihre auf den ersten Blick relativ saubere Bilanz nicht genutzt, sagen Analysten. Im Vergleich zu Kommunalverwaltungen, deren Schulden sich auf etwa 76 Prozent des BIP belaufen, betrug die Schuldenlast der Zentralregierung laut Wright im vergangenen Jahr nur etwa 21,3 Prozent.
„Wir würden behaupten, dass Peking über beträchtliche fiskalische Ressourcen verfügt“, sagte Fred Neumann, Chefökonom für Asien bei HSBC. Er sagte, Peking habe Spielraum für weitere Schulden im Wert von etwa 20 bis 30 Prozentpunkten des BIP, was einen großen Beitrag zur Lösung der Schuldenprobleme der Kommunalverwaltungen leisten würde.
IWF-Analysten sagten außerdem in einem im August veröffentlichten Papier, dass Chinas Nettofinanzposition unter Berücksichtigung seiner Vermögenswerte wie Aktienbestände mit 7,25 Prozent des BIP zu den Top 15 der Welt gehöre, obwohl dieser Wert stetig zurückgegangen sei Die Bewertung der Vermögenswerte war aufgrund von Faktoren wie der Liquidität mit Unsicherheiten behaftet.
Die meisten Analysten glauben jedoch, dass die tatsächlichen Schuldenverpflichtungen der Zentralregierung viel höher sind, als die Zahlen vermuten lassen. Peking fungiert als ultimativer Rückhalt für die gesamten Staatsschulden des Landes, die von Rhodiums Wright im vergangenen Jahr auf 142 Prozent des BIP geschätzt wurden, einschließlich der Schulden der Zentralregierung, der Politikbanken, der Kommunalverwaltungen und der Local Government Financing Vehicles (LGFV) – aus dem Gleichgewicht geraten Blattunternehmen, die ihre eigenen Mittel beschaffen.
„In China sind die Grenzen etwas fließend“, sagte Hui Shan, Ökonom bei Goldman Sachs, über die Berechnung der Gesamtschulden der Regierung. „An welchem Punkt enden die Verpflichtungen eines LGFV, bevor sie in die Verantwortung der Kommunalverwaltung übergehen – diese Grenze lässt sich nur schwer ziehen.“
Die Lösung der Schuldenprobleme der Kommunalverwaltungen ist für Peking zu einem der dringendsten Probleme geworden. Der IWF erhöhte Chinas Wirtschaftswachstumsprognose für dieses Jahr von 5 Prozent auf 5,4 Prozent und sagte, dass Peking noch „koordinierte Reformen des Haushaltsrahmens umsetzen“ müsse.
Seit September fordert Peking von den Staatsbanken, die Zinsen zu senken und die Laufzeit der Kredite der Kommunalverwaltung zu verlängern, schrieb Gavekal Dragonomics. Peking hat den Provinzregierungen auch erlaubt, Anleihen zur Rückzahlung der LGFV-Schulden auszugeben.
Bis Anfang November hatten mindestens 27 Provinzen und eine Gemeinde Anleihen in Höhe von 1,2 Billionen RMB ausgegeben, wobei Quoten für den Verkauf von Kommunalanleihen genutzt wurden, die in früheren Jahren zugeteilt, aber nicht vollständig genutzt wurden.
Durch die Rettung der Kommunalverwaltungen mit einer weiteren Runde von Anleihen-Swaps – die letzte fand 2015–18 statt – habe die Zentralregierung der „Risikovermeidung“ Priorität eingeräumt, sagte Gavekal. Das bedeutete, schädliche Ausfälle am Anleihemarkt zu stoppen, die enorme Auswirkungen haben könnten.
Dies geht zu Lasten der Förderung eines Moral-Hazard-Gefühls bei den Kreditnehmern der Kommunalverwaltung. Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass Peking hinsichtlich der Wachstumsziele immer weniger Ansprüche an die lokalen Regierungen stellt, was die Notwendigkeit einer übermäßigen Kreditaufnahme in Zukunft verringern dürfte.
„Die Botschaft geht an die lokalen Regierungsbeamten: ‚Wir üben nicht mehr so viel Druck auf Sie aus wie in der Vergangenheit, um außergewöhnlich hohe Wachstumsraten zu erzielen, sodass Sie die LGFVs nicht mehr so sehr brauchen wie in der Vergangenheit‘“, “, sagte Chris Beddor, stellvertretender Direktor für China-Forschung bei Gavekal.
Doch das zentrale Problem der unzureichenden Generierung staatlicher Einnahmen werde weiterhin bestehen bleiben, sagen Analysten. Im Rahmen der Reformen im Jahr 1994 kontrolliert die Zentralregierung die Steuereinnahmen, während die lokalen Regierungen für mehr Dienstleistungen verantwortlich sind. Da es vielen Kommunen an Bargeld mangelt, um alle ihre Verpflichtungen zu erfüllen, haben sie in der Regel zu viele Kredite aufgenommen.
„Die Finanzstruktur ist wirklich der Grund, warum wir in diesen Schlamassel geraten sind. Es muss also letztendlich eine Änderung der politischen Anreize geben, vielleicht eine Änderung der Finanzstruktur, um uns da rauszuholen“, sagte Beddor.
Das andere kritische Problem bestand jedoch darin, dass mit der Umstellung von Chinas altem schuldengetriebenen Investitionsmodell auf ein stärker konsumbasiertes Modell die Einnahmen aus Grundstücksverkäufen und Mehrwertsteuern zurückgegangen waren, insbesondere weil der Immobilienmarkt in den letzten Jahren implodiert war.
Die Gesamtsteuereinnahmen im Verhältnis zum BIP seien von 18,5 Prozent im Jahr 2014 auf 13,8 Prozent im letzten Jahr gesunken, sagte Wright von Rhodium.
Die Kommunistische Partei Chinas könnte zunehmend vor schwierigen Entscheidungen stehen, wie sie soziale und entwicklungspolitische Bedürfnisse mit einigen der strategischen Ziele von Präsident Xi Jinping, wie der Entwicklung von High-Tech-Industrien oder Infrastrukturprojekten im Ausland, in Einklang bringen kann.
„Es gibt ein größeres Problem, wie man die Steuerressourcen im System aufrechterhält“, sagte Wright. „Und der Punkt ist, dass China zwischen all diesen Anpassungen vor sehr bedeutenden Kompromissen steht.“
China könnte sein Haushaltsdefizit weiter erhöhen, aber dieses sei mit insgesamt 7 Prozent des BIP bereits hoch, sagte Wright. „Ja, man kann das auf 8 bis 9 Prozent steigern, aber dann gibt es fast keinen Ausweg mehr“, sagte er. „Es ist wirklich schwer, weiter zu expandieren.“