Der Autor, ein Professor an der UCL, wird das liefern Penrose-Vorlesungen bei Soas diese Woche
Die Industriestrategie erlebt eine Renaissance. Ausgelöst durch mehrere Krisen – Finanz-, Klima- und Gesundheitskrisen – investieren Länder auf der ganzen Welt stark in die Förderung von Wirtschaftswachstum und Widerstandsfähigkeit. Der Krieg in der Ukraine mit seinen Auswirkungen auf die Lieferketten hat dies noch wichtiger gemacht. Die EU investiert beispielsweise mehr als 2 Billionen Euro in die wirtschaftliche Erholung und Transformation, während Präsident Joe Biden mehr als 2 Billionen Dollar in eine „moderne amerikanische Industriestrategie“ steckt. Ähnliche Investitionen werden von Japan bis Lateinamerika getätigt.
Im vergangenen Monat verglich Bidens Chef-Wirtschaftsberater den Umfang der Investitionen und Ambitionen hinter der neuen US-Industriestrategie mit dem Apollo-Weltraumprogramm. Aber dieses Ziel wird nur verwirklicht, wenn die Strategie darauf ausgerichtet ist, eine neue Art von Wirtschaftswachstum zu fördern. Ausschlaggebend dafür sind die Bedingungen, die Unternehmen erfüllen müssen, um öffentliche Mittel zu erhalten.
Wenn sie „besser wiederaufbauen“ wollen – anstatt zum krisengeschüttelten Status quo zurückzukehren – muss das Wachstum integrativ und nachhaltig sein. Um dies zu erreichen, müssen die Regierungen eine neue Vereinbarung mit dem Privatsektor treffen und die Messlatte höher legen, was im Gegenzug für öffentliche Mittel zu erwarten ist. Dies erfordert, diese Partnerschaften als Gelegenheit zur Maximierung des öffentlichen Nutzens zu betrachten – um sowohl die Belohnungen als auch die Risiken von Investitionen in Innovation und Wachstum zu teilen.
Es gibt vier Arten von Bedingungen, die Regierungen an Beschaffungen, Zuschüsse, Darlehen und Steueranreize knüpfen sollten.
Wo erschwinglicher und gerechter Zugang eine politische Priorität ist, sollten Produkte und Dienstleistungen mit öffentlicher Finanzierung entsprechend bepreist werden. Beispielsweise enthielt der Covid-19-Impfstoff von AstraZeneca, der mit Hilfe staatlicher Investitionen in Forschung und Entwicklung, Herstellung und Vorverkauf entwickelt wurde, Bestimmungen, um die Preise niedrig zu halten, die Gewinne während Covid zu begrenzen und den Wissensaustausch für die öffentliche Gesundheit sicherzustellen. Dies steht im Gegensatz zum Trend der Monopolpreise in der pharmazeutischen Industrie und der strategischen Patentierung, um Wettbewerber zu blockieren.
Bedingungen können auch die Ziele – oder „Missionen“ – hinter Investitionen prägen und Unternehmen Standards auferlegen. Die Dekarbonisierung bestehender Industrien und die Ausweitung von grüner Innovation und grünem Wachstum haben Priorität. Zur Bewältigung der Klimakrise brauchen wir unternehmerische Staaten, die Märkte gestalten und schaffen. In den USA ist saubere Energie ein wichtiger Schwerpunkt der jüngsten Investitionen, während die EU-Wiederaufbaufonds auf die Ziele des Klimaschutzes und der digitalen Inklusion ausgerichtet sind.
Das Erreichen dieser Ziele erfordert mehr als nur Investitionen in bestimmte grüne Technologien oder Branchen. Bedingungen, die mit einem gerechten grünen Übergang verbunden sind, sollten sich auf alle Investitionen in die Industriestrategie erstrecken: zum Beispiel die Notwendigkeit neuer Produktionskapazitäten, um die CO2-Emissionen zu minimieren und Arbeitsplätze zu schaffen, die den Arbeitsnormen entsprechen.
Darüber hinaus sollte der Erhalt öffentlicher Mittel davon abhängig gemacht werden, dass ein Teil der Lizenzgebühren, des Eigenkapitals oder des geistigen Eigentums mit der Regierung geteilt wird. Dies würde es dem Staat ermöglichen, einen Portfolioansatz für Investitionen zu verfolgen, da er weiß, dass einige erfolgreich sein werden und andere scheitern werden. Wenn die US-Regierung Aktien von Tesla im Austausch für ihre Frühphasenfinanzierung in Höhe von 465 Millionen US-Dollar erworben hätte, hätten diese Einnahmen in andere Unternehmen reinvestiert werden können, die sich an den Zielen des grünen Übergangs ausrichten.
Schließlich können Regierungen Unternehmen veranlassen, ihre eigenen Investitionen in produktive Aktivitäten zu lenken. Bidens Chips and Science Act, der darauf abzielt, die Innovation und Fertigung von Halbleitern in den USA anzukurbeln, enthält „Leitplanken“-Bestimmungen, die verbieten, Gelder für Aktienrückkäufe zu verwenden. Es verbietet Unternehmen, die Chips Act-Finanzierung erhalten, jedoch noch nicht, sich an solchen Rückkäufen zu beteiligen – eine Lücke, die zu Forderungen nach strengeren Regeln geführt hat.
Die Unternehmen, die sich für das Gesetz eingesetzt haben, haben zuvor Milliarden für Aktienrückkäufe ausgegeben – Apple, Microsoft, Cisco und Google haben beispielsweise zwischen 2011 und 2020 zusammen 633 Milliarden US-Dollar dafür ausgegeben. Strenge Bedingungen könnten erfordern, dass künftige Gewinne in Forschung und Entwicklung sowie in die Ausbildung von Arbeitskräften reinvestiert werden.
Die Industriestrategie in vielen Ländern wird noch geformt. Insbesondere das Chipgesetz bietet eine unmittelbare Möglichkeit, Auflagen zu erteilen. Die bestehenden „Leitplanken“-Anforderungen sind ein guter Ausgangspunkt. Ob dieses Gesetz jedoch ein Katalysator für grünes und integratives Wachstum – und nicht für „Unternehmenswohlfahrt“ – ist, hängt von den Bedingungen ab, die in den Finanzierungsbescheiden und -verträgen festgelegt sind.
Ohne Bedingungen werden die öffentlichen Gelder, die in industrielle Strategien fließen, mit nur marginalem öffentlichem Gewinn in Unternehmens- und Aktionärsgewinne zerstreut. Diese Investitionen richtig zu tätigen, sollte für Regierungen überall Priorität haben.